本文发表于《湖湘法学评论》2023年第1期“自然资源资产产权专题”栏目
【作者】唐双娥，法学博士，湖南大学法学院副教授
【摘要】在“多规合一”之前的空间规划体系中，生态用地已被纳入其中，并得到了一定的保护。但是，生态用地未得到界定，导致生态用地与其他类型土地的边界不清晰，这不利于国土空间规划及国土空间用途管制制度的实施。生态用地的界定存在生态要素决定论、生态功能决定论和主体功能决定论三种观点。在国土空间规划中，宜采纳主体功能决定论下的生态用地概念，但该主体的生态系统服务应是狭义上的，并以生态安全为价值目标。此外，应以主导功能确定生态用地的生态服务功能类型。因而在生态环境损害公益诉讼中，生态环境损害应仅计算主导生态服务功能的丧失。在国土空间立法上，无论是国土空间规划法还是国土空间开发保护法，生态用地都是指微观、具体地块层面的用地类型，生态空间是指宏观、衔接层面的国土空间。
【关键词】生态用地；主体生态服务功能；主导生态服务功能；生态安全；国土空间立法
我国于2019年修正《土地管理法》时，将土地利用规划编制的原则之一“统筹安排各类、各区域用地”修改为“统筹安排城乡生产、生活、生态用地”。这种修改是对1998年的《土地管理法》因没有对生态用地作出规定而遭受批评的回应。同时，这种修改使生态用地首次获得独立的法律地位，成为与生产用地、生活用地并列的土地利用类型。此外，2019年修正的《土地管理法》要求将土地利用规划纳入国土空间规划，以实现“多规合一”。生态用地理应被纳入“多规合一”后的国土空间规划，从而得到保护。但是，对生态用地保护加以规定的文件都未对生态用地予以界定。学术界对生态用地未形成统一的概念，这无疑对在国土空间规划中生态用地保护制度的构建造成了障碍。在生态环境损害赔偿的司法实践中，由于对生态用地的认识不到位，被认定的生态环境损害的范围过于宽泛。为此，有必要从法律层面对生态用地作出清晰的界定，为国土空间立法中的生态用地术语的选择提供支撑。
一.生态用地在国土空间规划体系中的沿革
2019年修正的《土地管理法》在法律层面首次使用了生态用地的概念，还要求在土地利用规划编制中统筹安排生产、生活、生态用地。这实际上是对我国生态文明体制改革要求加强生态用地保护的回应。在“多规合一”前，我国存在多种空间规划，除了包括国家级、省级、市县级、乡镇级的纵向规划管理层级外，还形成了“包括主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态功能区划等的横向规划管理类型”。在这些横向规划中，有法律规范的是土地利用规划和城乡规划。因此，下文梳理土地利用规划和城乡规划中有关生态用地的规定，为国土空间规划中生态用地的界定提供支持。
（一）土地利用规划中有关生态用地的规定
由于1998年修订的《土地管理法》第4条将土地分为农用地、建设用地和未利用地，生态用地被认为涵盖在农用地和未利用地中，并没有独立的法律地位。因此，有观点指出，现行土地利用分类体系主要依据土地的社会经济属性，没有考虑土地提供生态系统服务功能的属性，在分类体系中没有“生态用地”类型，从而导致在土地利用规划与管理中提供生态系统服务功能的土地得不到保障。我国第一轮土地利用总体规划未对生态用地作出统筹安排，自然在情理之中。不过这种情况在第二轮和第三轮土地利用规划中发生了改变。
1．第二轮土地利用总体规划有关生态用地的规定
2005年，十六届五中全会提出加快建设资源节约型、环境友好型社会，要求把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，以推动经济社会全面协调可持续发展。按照建设环境友好型社会的要求，第二轮全国土地利用总体规划即《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》首次对生态用地做了较全面的规定。如对生态用地秉承保护优先的理念，要求将“最具有生态价值的用地留住、保住，然后是基本农田”，“优先保护自然生态空间，促进生态文明发展”。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》明确了生态用地的独立地位，将生态用地与生活、生产用地并列；将生态用地分为基础性生态用地和一般的生态用地，强调“保护基础性生态用地”。此外，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》将《全国生态环境保护纲要》中生态用地的转用审批和占补平衡凝练为预防性的用途管制制度。该规划纲要明确提出“严格生态用地的用途管制”，即实施生态用地用途管制。
因此，我国第二轮土地利用规划已从第一轮的“一要吃饭，二要建设” 提升为“一要吃饭，二要建设，三要生态环境”。国务院之后批准的省、自治区的土地利用总体规划都无一例外地将生态用地作为一种土地类型，要求严格保护。
2016年，《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》通过，要求站在生态文明的高度，优化国土空间开发格局：“在土地利用总体规划实施管理中，把生态文明建设放在突出位置，优化国土空间开发格局，统筹协调城乡结构和空间布局。”为此，在生态用地上，除了承继《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出的“优先保护自然生态空间”的要求外，还要求在城镇用地结构调整中“提高生态用地比例”。
2．第三轮全国土地利用总体规划有关生态用地的规定
2017 年，国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，即第三轮土地利用规划。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》指出，在国土空间中随着城乡建设用地不断扩张，“农业和生态用地空间受到挤压，城镇、农业、生态空间矛盾加剧”；此外，其从国土空间治理能力现代化的角度，要求对人口和产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他开发集聚区，实行以人居生态为主题的保护。人居环境保护要“以恢复和保障城市生态用地为重点，强化城市园林绿地系统建设”。
（二）城乡规划有关生态用地的规定
城市规划的最基本内容就是对土地使用的组织与控制。对于生态用地，城乡规划应作出合理安排。在2005年之前，城乡规划都未明确提出保护生态用地，其对生态用地的规定是间接的。如在《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）中，国务院要求“严格控制土地供应总量，优化用地结构和城市布局，促进经济结构的合理调整，注重保护并改善生态环境和人文环境”。
2005年，在十六届五中全会提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会后，城市规划的编制部门明确意识到生态用地在国土空间中的重要性。2005年制定的《城市规划编制办法》第31条在规定中心城区规划应当包括的内容时，明确要求“安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地”。生态用地开始受到城市规划的关注。
2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，在逐步调整城市用地结构时，要“把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地”。
城市规划需要合理安排城市的居住、商业、工业等各部分的布局、用地和设施。生态用地作为保障生态安全的新型土地类型，在城市规划应得到合理的安排。因此，2005 年之后，我国批准的很多城市总体规划都要求保护生态用地。如《上海市城市总体规划（2015—2040）》强调要“确保生态用地只增不减”。当然，城市总体规划中有关生态用地保护的规定也仅限于“生态用地不减少”这种简单的宣示性模式。
（三）“多规合一”后国土空间规划有关生态用地的规定
在国土空间中，农业和生态用地的空间容易受到不断扩张的建设用地的挤压。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，“如果一个城市过度集中产业、过分扩展功能，人口就会过度集聚，就会占用更多农田和生态用地”。因此在生态文明体制改革中，在构建集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间的国土空间格局时，必须合理安排生态用地。2015年通过的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，在“构建平衡适宜的城乡建设空间体系”时，要“适当增加生活空间、生态用地”“保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间”。
鉴于我国存在“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”，我国开启了“多规合一”的规划体制改革。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以中央文件的形式正式明确“多规合一”的对象是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划以及其它专项规划等与空间相关的规划，将“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。
因此，当《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“适当增加生活空间、生态用地”“保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间”后，土地利用总体规划和城乡规划都相应地增加了保护生态用地的内容。如2016年的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，逐步调整城市用地结构要“把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地”。2016年发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》在提出“优先保护自然生态空间”时，要求在城镇用地结构调整中“提高生态用地比例”。2017年国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》强调“城市园林绿地系统建设以恢复和保障城市生态用地为重点”。
可见，在生态文明建设中，生态用地的概念已成为显性词。我国现有的各类空间规划都要求保护生态用地。因此，2019年修正的《土地管理法》将土地利用规划编制中的“统筹安排各类、各区域用地”修改为“统筹安排城乡生产、生活、生态用地”，使生态用地获得独立的法律地位。
“多规合一”后，在国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划旨在转变国土空间开发保护方式，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，从而落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略。在国土空间规划中，生态用地所在的空间为重要的生态空间。生态空间与生产空间、生活空间并列，被称为“三生空间”。我国生态文明建设已经构建起了生态用地保护的框架。国土空间规划作为生态文明体制改革的重要内容，理应将生态文明建设中有关生态用地的规定纳入其中，构建起保护生态用地的制度体系。
二.生态用地界定的学术观点及评析
（一）生态用地界定的三种观点
关于何为生态用地，我国现行法律和政策都没有予以界定。国际上并没有严格意义上的生态用地概念，对于生态用地的内涵也没有明确和统一的定论。具有不同专业背景的人对生态用地的理解不尽相同。众多学者从不同角度对生态用地内涵进行了阐述或界定。概况看，关于什么是生态用地，在区域尺度上主要有三种观点：
第一种观点是“生态要素决定论”，主要从土地空间形态的角度来定义生态用地。该观点将生态要素的空间定位统称为生态用地。该观点认为，按空间展布形态生态用地可以分为两类：成片森林、湖泊水体、湿地、农业用地以及开敞空间等属于斑块状生态用地，河流、交通走廊、沿海滩涂等属于线状或带状生态用地。
第二种观点是“生态功能决定论”，单纯从土地生态功能的角度来定义生态用地。该观点认为，凡是具有生态服务功能、对于生态系统和生物生境保护具有重要作用的土地都可视为生态用地，包括农田、林地、草地、水域和沼泽等在内的、地表无人工铺装的、具有透水性的地面等都可以纳入生态用地的范围。土地作为环境要素，本就是“生态功能”“生产功能”“生活功能”的统一，可以说任何土地都具有一定的生态功能。
第三种观点是“主体功能决定论”，侧重从土地主体功能的角度来定义生态用地。该观点认为，生态用地应是一类以提供生态系统服务功能为主，对改善区域环境质量和保障区域生态安全具有重要作用的土地单元。
除了上述三种观点外，还有第四种观点，即“利用形式决定论”。该观点从是否开发利用的视角对生态用地进行分类，认为除农用地和建设用地外，其他未被人类所利用的、能够直接或间接发挥生态功能的土地就是生态用地。
（二）生态用地界定不同观点评析
生态要素即环境要素。根据《环境保护法》第2条，影响人类生产和生活的各种天然的和经人工改造的生态因素很多，包括土地、森林、草原、野生生物、湿地、自然遗迹、人文遗迹、城市和乡村。除了没有植被覆盖的建设用地，其他国土空间都有生态要素占据着。若将生态要素的空间定位统称为生态用地，会导致生态用地的外延过于广泛，所有的国土都能成为生态用地。因此，“生态要素决定论”观点下的生态用地是极为广义的，这显然不利于构建科学的国土空间开发格局。
“生态功能决定论”的观点单纯从土地生态功能来界定生态用地，其最大的问题在于，没有考虑土地作为生态系统，都具有或强或弱的生态功能。“生态功能决定论”的生态用地仍然为广义的生态用地概念。因此，有观点认为，“生态要素决定论”和“生态功能决定论”下的生态用地概念，属于“泛生态功能论”的生态用地。持这种“泛生态功能论”的生态用地的观点的学者不少。
如在阐述“三生用地”的分类原则时，有观点一方面主张充分考虑土地的多功能性，突出主体功能，将土地的主体功能放在首位，次要功能位于其后，以反映出土地的多功能性及其功能主次；另一方面却认为，耕地的主体功能是生产功能，它是保障国家食物安全的基石，但由于耕地也具有一定的生态功能，大片的农作物可以在一定程度上调节其周边的生态环境，故耕地的分类应为生产生态用地。
三.以主体功能界定生态用地的问题
依据上文的分析，以主体功能界定生态用地是应当充分肯定的。不过，以主体的生态服务功能界定生态用地，存在着如何理解和认定生态用地的生态服务功能的问题。
（一）应以主体功能界定生态用地
以主体功能界定生态用地，符合我国土地分类中以土地的主体功能来界定和划分土地的一贯做法，因此，笔者赞同以主体功能界定生态用地。
在全国统一的国土空间用地用海分类，即《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》制定之前，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）是与《城市用地分类与规划建设用地标准》并列的一个非常重要的土地分类标准。［18］为了将有关生态用地保护的规定落实到土地利用分类中，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）在总则中除了增加了“生态文明建设”的内容，还强调“按照主要用途对土地利用类型进行归纳，划分，保证不重不漏，不设复合用途”。“按照主要用途”和“不设复合分类”的要求，表明土地的分类是依照其主体功能划分的。更明显一点的是，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）将沼泽地、河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、水田、盐田等二级地类归类为湿地大类，其原因在于这些二级地类主要提供的是生态服务功能：涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性。
2008年国务院印发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》在规定生态用地时，提出“充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地”。这一规定使得学术界出现了将耕地纳入生态用地的看法。我国原国土资源部的领导人认为：“耕地也是重要的生态用地，从生态环境建设的需要看，也必须保有相当数量的耕地。”从主体功能看，耕地的主体功能为产出农产品，而非涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等生态服务功能。
2020年，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，强调“用地用海分类设置不重不漏，当用地用海具备多种用途时，应以其主要功能进行分类”。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》强调“以主要功能进行分类”的规定，为具有多种用途的用地的定位提供了清晰的判断依据。
因此，从主体功能角度界定生态用地，能很好地将具有一定生态功能的土地类型，如耕地、园地等排除在外，遵循了土地分类以主要用途、功能加以划分的原则。
（二）采纳狭义的生态服务功能
我国现有文件中的生态服务功能有广义和狭义两个层面。《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》规定的是狭义的生态服务功能。《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》由原环境保护部发布，其将生态服务功能界定为：生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能。
《全国生态功能区划》和《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）规定的是广义的生态系统服务功能。《全国生态功能区划》于2008年由原环境保护部、中国科学院发布，其将生态服务功能概括为生态调节功能、产品提供功能与人居保障功能。2015年的《全国生态功能区划（修编版）》同样将生态服务功能概括为这三个方面。其中，生态调节功能主要是指水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等维持生态平衡、保障全国或区域生态安全等方面的功能；产品提供功能主要包括提供农产品、畜产品、水产品、林产品等功能；人居保障功能主要是指满足人类居住需要和城镇建设的功能，主要区域包括大都市群和重点城镇群等。《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第 1 部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）做了不同的表述，其将生态服务功能界定为：生态系统在维持生命的物质循环和能量转换过程中，为人类与生物提供的各种惠益，通常包括供给服务、调节服务、文化服务和支持功能。
可见，狭义和广义的生态服务功能的根本区别在于，产品提供功能或者供给服务是否属于生态服务功能。前文指出，应以主要用途划分土地分类。产品提供功能或供给服务的主体功能为经济产出，而非生态产品。例如，为人类提供木材的商品林地，木材属于商品林地的供给服务，其在提供木材的同时也提供了包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等在内的生态服务功能，但从主体功能看，其属于商品林地，而非公益林地。
（三）以生态安全认定主体生态服务功能
在界定生态用地时，之所以强调生态用地的生态服务功能是狭义的，是源于生态服务功能追求的价值为生态安全这一新型的安全目标。以生态安全的价值目标认定生态用地的生态服务主体功能，符合我国主体功能区有关国土空间划分的认定。
2010 年，国务院在《全国主体功能区规划》中提出，应以主体功能来划定国土空间的功能定位：“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。从提供产品的角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。”《全国主体功能区规划》还强调，“在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能，否则，就可能损害生态产品的生产能力”。因此，生态用地作为以提供生态服务功能为主的国土空间，以保障生态安全格局的形成为使命，以生态安全的实现为价值目标。
生态用地以保障生态安全为价值目标，意味着生态用地中的生态服务功能显然不包括供给服务，而是指调节服务、文化服务或者支持功能。在生态文明下，生态安全是一种独立的价值目标。《国家安全法》区分了粮食安全和生态安全。《国家安全法》第 22 条规定，“国家健全粮食安全保障体系”，第30条通过“完善生态环境保护制度体系”的要求，间接确认了生态安全的价值目标。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《省级空间规划试点方案》中强调，省级国土空间规划要“把国家经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置”，将生态安全与粮食安全并列为省级国土空间规划追求的价值目标；同时，要“按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间；划定永久基本农田，统筹考虑农业生产和农村生活需要，划定农业空间”。
因此，尽管《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》强调，要发挥“耕地的生产和生态功能”，保障国家生态安全“需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护”，但毫无疑问的是，耕地及耕地保护制度是以保障国家粮食安全为价值追求的。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中强调，“永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地”。可见，在国土空间规划下，永久基本农田被划入农业空间，以保障国家的粮食安全为宗旨。基于此，早在2016年，《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》就明确规定耕地不属于生态用地：“不得将各类生态用地划入基本农田。”同样，尽管水田、滩涂通常被视为湿地，但2021年通过的《湿地保护法》第2条将水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂排除在外，并在第3条强调湿地具有“涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能”。
以生态服务功能中的调节服务、文化服务或支持功能这些主体功能界定生态用地，其本质是要求以生态安全为价值目标来识别生态用地，使那些不以生态安全为首要价值目标的土地类型，如耕地、养殖水面，不被纳入生态用地的范围。保障生态安全的价值目标要求生态用地以具有维护区域生态平衡和改善区域环境质量的作用为首要特征。当然，在不同尺度下，生态用地的主导生态系统服务有所不同：全国尺度强调生态用地生物多样性保护、碳汇及气候调节等功能；区域尺度突出生态用地涵养水源、水土保持、干扰调节等功能；城市尺度重视雨洪调节、环境净化、减噪滞尘等功能。
四.生态用地界定中主体生态服务功能的认定
（一）以主导的生态服务功能认定主体生态服务功能
生态服务功能的主体地位解决的是生态用地的定性、性质问题，主导的生态服务功能解决的是生态用地定性后，其发挥的生态服务功能范围被法律确认、认可的问题。这里首先需要区分“主体”与“主导”，借鉴我国公有制主体地位与国有经济的主导作用加以说明。我国《宪法》第6条规定，我国社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；第7条规定，国有经济是国民经济中的主导力量。公有制作为一种生产资料所有制、作为一种经济制度，决定着社会主义社会的性质，公有制主体地位主要体现在公有资产在社会总资产中占优势地位；国有经济是公有制经济的重要组成部分，国有经济的主导作用主要体现在对国民经济的控制力、带动力、影响力上。
事实上，我国对于生态服务功能的认定都是从主导功能角度展开的，具体体现如下：
第一，《全国生态功能区划》在基本原则部分明确了“主导功能原则”：生态功能的确定以生态系统的主导服务功能为主；在具有多种生态服务功能的地域，以生态调节功能优先；在具有多种生态调节功能的地域，以主导调节功能优先。因此，在《全国生态功能区划》中，“以生态系统的主导服务功能为主”“在具有多种生态调节功能的地域，以主导调节功能优先”等规定，意味着以主导调节功能确认生态用地的主体功能。
第二，《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）中有关生态环境损害的计算要求也体现了以主导的生态服务功能认定生态用地的主体功能的思想。《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》规定，应明确受损生态服务功能类型，如提供栖息地、食物和其他生物资源、娱乐、地下水补给、防洪等，并根据功能或服务类型选择适合的量化指标，如栖息地面积、受损地表水资源量等；在量化生态服务功能时，应识别相互依赖的生态服务功能，确定生态系统的主导生态服务功能，并针对主导生态服务功能选择适用的方法进行评估，以避免重复计算。
第三，2019年修订的《森林法》第28条规定了森林的多种功能：蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等。但是，其第6条在增加了公益林和商品林的分类规定后，同时规定：“突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用。”水田、滩涂通常被认为是湿地。但2021年通过的《湿地保护法》第2条将水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂排除在外，并在第3条强调湿地具有“涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能”。
以主导的生态服务功能认定生态用地的主体功能，将不同类型的生态用地区别开来，从而为生态空间内部各要素之间的用途转换规则提供科学的基础。全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会等于2021年发布的《关于2020年度国有自然资源资产管理情况的调研报告》曾指出：我国国土空间用途管制“对于生产、生活、生态三类空间之间、空间内部各要素之间的用途转换规则也不够清晰”。主导的生态服务功能不同，决定了生态用地在维护生态安全中的地位和作用存在较大的差异。生态空间内部的不同用途的生态用地之间的转化规则，应基于生态用地的主导生态服务功能设计。
换句话说，生态服务功能的价值不具有价值同质性的特点。因而，在生态环境损害赔偿中，同质救济的原理原则上不适用。如草地与森林能否转化，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会等于2021年发布的《关于2020年度国有自然资源资产管理情况的调研报告》就明确指出，存在“强行把草地或其他生态用地转为森林，导致整个生态的系统性受到破坏的现象”。因此，以生态服务的主体功能来界定生态用地，解决的是生态用地的定性即生态用地与其他类型土地如耕地等的边界问题；以主导生态服务功能界定生态用地，解决的是生态用地的诸多生态服务功能是否都具有等量的权重问题。这对于我国生态保护补偿制度，尤其是生态环境损害赔偿制度而言，具有十分重要的意义。下面以生态环境损害赔偿为例分析。
（二）从主导生态服务功能审视生态环境损害赔偿的范围
生态用地的诸多生态服务功能是否都具有等量的权重，具体到生态环境损害赔偿中，就是诸多生态服务功能的丧失能否都确认为生态环境损害的范围。比如湿地，《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）指出，湿地具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能，《湿地保护法》第 3 条也确认并强调湿地具有“涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能”。那么，是否确认每一块湿地都具有这些生态服务功能呢？尤其是在生态环境损害赔偿中，这些生态服务功能的丧失是被全部加以确认并予以救济，还是只确认丧失的主导功能为生态环境损害？
通过梳理不难发现，司法实践往往将同一生态环境的多种生态服务功能的损失都纳入赔偿的范围。以森林生态环境损害赔偿为例，实践中往往不区分森林的不同类型，笼统确认森林的生态价值。如在“谢知锦等与北京市朝阳区自然之友环境研究所环境侵权责任纠纷案”中，谢知锦等4人未经行政主管部门审批非法占用林地，严重破坏了28.33亩林地植被。福建省南平市中级人民法院认为，植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值属于生态公共服务功能的损失价值。故判决被告谢知锦等4人共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元。在该案中，被毁坏的森林资源包括林地、林地上的林木、林地上的植被。结合上文生态用地的论述，不难发现在被损毁的生态服务功能中，法院的判决存在几个问题：一是没有认定被损害的森林是属于公益林还是商品林；二是没有确定主导的生态服务功能，没有对丧失的主导生态服务功能进行评估，笼统地确认了被损坏森林的生态服务功能；三是将植被的碳汇功能从其生态服务价值中分离出来并予以强调，使得该片森林似乎为碳汇林。
另外，司法实践中还存在这样的情形：即使所破坏的森林是商品林，但法院仍然对商品林所承载的全部生态服务功能予以确认。如“中国生物多样性保护与绿色发展基金会与新郑市薛店镇花庄村民委员会、新郑市薛店镇人民政府案”。这些司法实践将同一生态环境的多种生态服务功能的损失都纳入赔偿的范围，显然受到了生态用地泛生态功能观的影响，扩大了生态环境损害的范围，导致双方就生态环境损害的范围存在较大的争议。前文指出过，我国对于生态服务功能的认定都是从主导功能角度展开的。这就需要纠正将所有生态服务功能的丧失都视为生态环境损害的不当做法，以丧失的主导生态服务功能评估生态环境损害。
五.国土空间立法中生态用地与生态空间表述的选择
前文梳理了“多规合一”前我国不同的国土空间规划对生态用地作出的规定。这些国土空间规划在使用生态用地概念的同时，有时也使用生态空间一词。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求在城乡建设空间体系时，要“适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间”。生态空间与生态用地又是两个易混淆的概念，因此，需要对生态用地与生态空间两个术语的选择加以厘清。
（一）生态空间的界定
《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）最早使用了生态空间一词，但未界定生态空间，仅指出了生态空间的外延：生态空间包括绿色生态空间、其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面；其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。
学术上生态空间概念的界定，主要分为“生态用地论”和“生态功能论”两种观点。“生态用地论”强调生态空间是所有绿色植被覆盖或者水体占有的土地类型，包括林地、园地、耕地、草地、湿地、未利用土地等；“生态功能论”则强调生态空间是指具有自然属性、以发挥生态系统服务功能为主的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流等。显然，“生态用地论”有关生态用地的界定与上文有关生态用地的界定不同，其采纳的是“生态功能决定论”下的生态用地概念，属于“泛生态功能论”。但是，有关“生态用地论”和“生态功能论”的划分为生态空间的界定分析提供了思路，即生态空间是广义上的还是狭义上的。广义上的生态空间指提供生态功能的国土空间，包括园地、耕地等；狭义上的生态空间指以提供生态服务功能为主的国土空间。2019年，自然资源部制定的《自然生态空间用途管制办法（试行）》对自然生态空间予以了界定。
自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高原冻土、无居民海岛等。可见，《自然生态空间用途管制办法（试行）》从提供生态服务功能的空间来界定生态空间。但是，《自然生态空间用途管制办法（试行）》中的生态空间并不是“泛生态功能论”中的概念，其也从主导功能认定生态服务功能。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》里的生态空间与《自然生态空间用途管制办法（试行）》中自然生态空间概念并无差异。因此，在国土空间规划中，我国采纳的是狭义的生态空间概念。
（二）生态空间与生态用地的区别
生态空间从字面上表明，其是空间意义上的概念，但生态用地概念似乎不是空间意义上的。因此，在分析生态空间与生态用地的区别前，需要对人类对土地利用深度和广度的认识加以说明。以前，人类对土地的利用水平不高，无论在深度还是广度上都很有限。人们通常认为，拥有土地的地表所有权，就意味着同时拥有地下和地表垂直上空所构成的空间范围内的权利，“上至天空下至地心”。如《德国民法典》第905条规定：土地所有权人的权利扩及于表面上的空间和表面下的地层。随着人类对土地的利用在深度上的加深，上述广泛的土地所有权逐渐受到限制。土地地表、地面上空和地下空间的这三个部分被逐渐分离开来，并被设立了不同的权利。空间意义上的土地首次被我国法律肯定，是在2007年制定、现已失效的《物权法》中。《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立；新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。《民法典》承继了此种规定，其第345条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。空间意义上的土地概念已经被我国法律所确认。有观点认为，简单将生态用地等同于生态空间，难以科学表达生态空间的治理属性。显然，此种观点是片面地从土地的地表用途看待生态用地。事实上，空间意义上的土地使得生态用地也是空间意义上的概念。
从自然资源类型依附的空间看，只有狭义的土地资源、矿产资源、水资源同时涉及地下，其他的自然资源如森林、草原、湿地依附的都是地表和地上。因而，由生态用地所组成的空间范围就是生态空间，即生态用地范围是等同于生态空间范围的；生态空间源于对生态用地概念的拓展与延伸，即生态用地所在的空间范围。生态空间在土地利用和国土管理上，则集中体现在生态用地的利用和管理。由此产生的问题是，在国土空间立法中，生态用地和生态空间的表述该如何选择？
（三）国土空间立法对于生态用地与生态空间的选择
1．国土空间立法的路径
在国家空间规划立法上，全国人大环境与资源保护委员会曾指出：“国家空间规划立法涉及范围广、领域宽，涉及多部门职责，我委建议国务院相关部门加大对现有法律法规的执行力度，并做好立法的前期研究论证工作。”
2018年，国家机构改革时，以国土资源部为主体改组的自然资源部接管了“主体功能区规划”和“国土规划”的编制职能。因此，《自然资源部2020年立法工作计划》要求研究起草《国土空间开发保护法》报国务院审查；《自然资源部2021年立法工作计划》将《国土空间开发保护法》列为出台类项目，并提出积极配合立法机关推进《国土空间规划法》等重点立法。《十三届全国人大常委会立法规划》将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目。可见，立法机关并未就《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的立法时序与模式作出决断。“多规合一”后，我国在国土空间立法上面临“国土空间开发保护法”与“国土空间规划法”的路径选择问题。
我国已经初步形成了国土空间规划的框架。一是国家已就国土空间规划的体系、编制、效力等出台了一系列政策文件，如中共中央、国务院于2019年发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。这些政策文件有关国土空间规划的规定已较为成熟，直接上升为法律即可。二是国土空间规划编制的技术规定已经出台，如《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等，这些相关技术规定为国土空间规划的编制提供了技术支撑。三是国土空间规划已经具备一定的法律基础，如2019年修正的《土地管理法》第18条原则性地规定了国土空间规划编制的基本要求和法律效力，2021年修订的《土地管理法实施条例》进一步细化了国土空间规划的强制内容和编制依据。自然资源部正在编制《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》。国土空间规划急需法律的保障，而《土地管理法》是不能完全胜任的。
然而，目前关于国土空间开发保护的理论储备和实践经验均较为贫乏，编纂一部实体法意义上的《国土空间开发保护法》时机尚未成熟。
2．国土空间立法中生态用地与生态空间的选择
生态用地的概念最早出现在2000年的《全国生态环境保护纲要》中。《全国生态环境保护纲要》构建的是生态用地的用途管制制度：对于具有重要生态功能的草地、林地、湿地予以冻结征用；建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行“占一补一”的制度，确保恢复面积不少于占用面积。因此，无论是冻结征用还是生态用地用途转用审批、占补平衡的规定，都表明我国最早是在微观的地块的层面使用生态用地的。之后，全国土地利用总体规划有关生态用地的规定也同样如此。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求在划定生产、生活、生态空间开发管制界限时落实用途管制。
相反，生态空间从一开始是在主体功能区的维度被规定的。为保障国家生态安全，《全国主体功能区规划》针对“绿色生态空间减少过多”的问题，提出要“保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间”，“扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，适度压缩工矿建设空间”，“严禁改变重点生态功能区生态用地用途”。主体功能区在我国被定位为一项战略，如 2017 年，中共中央、国务院在《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》中强调：“完善主体功能区战略和制度，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地。”因此，生态空间是主体功能区战略上的一个概念。同时，《全国主体功能区规划》“严禁改变重点生态功能区生态用地用途”也表明，生态用地是微观的、地块层面上的概念。
此外，尽管我国的“多规合一”是将“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，但事实上，主体功能区的战略地位决定了主体功能区规划是统筹各类空间性规划的基础。如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求：“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。”主体功能规划划定生态空间、农业生产空间、建设空间的目的在于逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，促进区域协调发展。因此，生态空间的概念还是国土空间开发格局的场景下的概念。
有观点指出了生态空间和生态用地的区别：生态空间带有功能空间特征，具有概念性与抽象性；生态用地属于实体空间，是三维的且承载具体生态要素的；在空间治理上，生态空间是遵循生态功能为主导原则的管控对象，功能混合且边界模糊；生态用地是依据生态特征或自然属性对土地的分区，区内类别一致且边界清晰。这些观点非常有道理，因为无论如何，生态空间的管控最终都要落实到具体的地块。如生态保护红线作为划定生态空间的手段和依据，《自然生态空间用途管制办法（试行）》第10条就要求“按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地块，明确用途”。因此，在国土空间立法中，生态空间应是战略性、协调性层面的宏观概念，指较大范围的区域空间；生态用地是实施层面的概念，指微观、具体地块的土地单元。
生态用地和生态空间各自提出的场景不同，意味着各自适用的场景自然不一样。生态空间作为战略性、协调性层面的概念，其应在涉及国土空间开发保护格局、国家级国土空间总体规划和省级国土空间规划这些场景时得到表达。生态用地作为表达微观、具体地块的土地单元的概念，其应在国土空间详细规划、国土空间用途管制的场景得到表达。
六.结语
党的二十大报告强调，“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。我国国土空间开发格局以生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为目标。生态用地是一个国家或地区生态环境质量好坏的“晴雨表”，是占主导的生态空间。2015年，中共中央、国务院在印发的《生态文明体制改革总体方案》中强调，要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。在“多规合一”前的国土空间规划体系中，生态用地已被纳入并得到了原则性的规定。正在推行的“多规合一”旨在建立统一的国土空间规划。“多规合一”后，在国土空间规划体系之外不再另设其他空间规划。因此，生态用地应被纳入“多规合一”后的国土空间规划并得到保护。鉴于我国法律和政策未对生态用地予以界定，从法律上清晰界定生态用地是十分必要的。生态用地作为占主导的生态空间，以保障和实现生态安全为价值目标，宜采纳主体功能决定论的生态用地概念。在国土空间立法中，生态用地应在国土空间详细规划、国土空间用途管制的场景得到表达。
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