本文发表于《湖湘法学评论》2023年第3期（总第9期）“学术专论”栏目
【作者】李小明，法学博士，湖南大学法学院教授。
【摘要】既有住宅加装电梯是一项惠民工程，但各区域开工建设以来，业主间矛盾时有发生。一些政府部门仅依靠2/3或2/3加3/4多数表决同意规则开展加装电梯工作，属于错误地理解和适用了法律，破坏了法律对私权利的平等保护，在很大程度上影响了政府部门依法行政的形象。既有住宅加装电梯的本质内涵是对业主共有部分的处分行为，应当征求楼幢全体业主意见，以“协商一致同意”原则为工作开展的前提。社区、业主委员会、建设单位、调解组织等应当主动参与加装电梯意向及具体方案等问题的充分协商。同时，还应当做到土地、规划、消防、安全监督管理部门不缺位。
【关键词】既有住宅加装电梯；物权；相邻权；多数表决规则
近年来，国内推广既有多层住宅加装电梯工程，引发了许多社会矛盾和纠纷，这个问题与人民群众的利益息息相关。既有住宅加装电梯虽然主要涉及民事法律，但是对此问题在法理层面进行深入剖析仍有其必要性。笔者发现，对于其中的核心问题—— 2/3或2/3加3/4多数表决规则，地方司法机关、行政机关及相关业内人士似乎存有普遍误解。为了厘清该问题，笔者通过反复思考、查证，撰写此文，以期对于我国依法治国、依法行政、创建和谐社会、实现全过程人民民主，特别是在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）生效后统一业内人士的认识，具有积极的意义。
一、既有住宅加装电梯的主要问题
随着经济社会的发展、医疗卫生水平的提高，我国人口的老龄化程度持续加深，城市正在进入“住宅高龄化”时期，人们对城市公共住宅配套服务设施的需求不断增强。20世纪70至90年代的无电梯多层住宅给进入老年阶段的人群，尤其是高龄老人的出行带来了诸多不便，严重影响其生活质量和居住品质。为积极应对人口老龄化国家战略，地方政府部门相继出台相应文件加以引导，从政策和财政上支持既有多层住宅加装电梯。然而，一些针对既有住宅加装电梯颁布的实施意见、指导意见等存在与上位法冲突的违法规定，与上位法的精神、原则和立法目的相矛盾，也不利于政府部门开展加装电梯工作时认真倾听民意诉求，及时回应群众关切。
（一）既有住宅加装电梯存在的法律问题
既有住宅加装电梯属于自选类的改造项目，需要居民根据自身意愿选择是否加装，涉及多方利益的协调问题。一些省市的政府部门为了提高工作效率，对此仅依靠2/3或2/3加3/4多数同意表决规则进行表决。例如，现行有效的杭政办函〔2017〕123号《杭州市人民政府办公厅关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》、湘建房〔2018〕159号《湖南省城市既有住宅增设电梯指导意见》、成办函〔2018〕134号《成都市人民政府办公厅关于促进既有住宅自主增设电梯工作的实施意见（试行）》、沪建房管联〔2020〕801号《关于调整本市既有多层住宅加装电梯业主表决比例的通知》等文件，都对工程实施条件进行了限定。
在政策出台后的实践过程中，不仅政府部门收到大量的投诉电话、信件，执行审批工作的规划部门频频成为行政诉讼的被告，而且还有业主阻拦施工、邻里暴力伤害等不和谐的局面出现。社区与业主之间之所以产生如此多的利益纷争，根本原因在于有关政府部门并未准确地理解和执行法律，并未真正做到依法行政。在笔者看来，上述省市发布的这些文件既不是地方性立法，也不是省级部门规章，本质上属于相关政府部门制定的规范性文件。这些规范性文件采用2/3或2/3加3/4多数业主同意规则是没有法律、行政法规依据的，且错误地理解和适用了《民法典》第278条，违反了《民法典》对私权利保护的规定，属于违法的抽象行政行为。
（二）对既有住宅加装电梯存在的利益衡量问题
根据国家统计局最新数据，截至2022年初，60岁以上人口为26736万人，占全国总人口的18.9％。未来15年，中国将迎来有史以来最大规模的“退休潮”。根据住房和城乡建设部对全国城镇老旧小区改造进展的统计数据，2022年，全国计划新开工改造的城镇老旧小区有5.1万个，共计840万户。既有住宅加装电梯不仅能够改善居民的基本居住条件，还能够加快提升社会事业管理和服务水平，持续增进民生福祉。2017年，由中国老科技工作者协会牵头，在全国范围内进行专项调研，着手解决既有住宅加装电梯问题。2018年以来，“加装电梯”连续三次写入政府工作报告，体现了老龄化社会的民生关切。
然而，老旧小区加装电梯背后涉及的是多方的利益协调和决策机制的统筹兼顾问题。各地加装电梯工程启动以来，业主之间的纠纷时有发生。一些持反对意见的业主时常遭受电话恐吓或身上被丢垃圾等违法侵害，甚至业主之间会因此发生肢体冲突，引发诉讼等问题。广州、武汉等市的老旧小区也出现了未经低层业主同意，强行加装电梯的违法操作现象。既有住宅加装电梯属于自选类项目，是居民根据自身意愿确定的改造内容。由于加装电梯对不同楼层住户的房屋价值会产生不同的影响，越往高层价值提升幅度越大，不同住户分摊的建设成本并不均等，各自利益衡量不一而足。因此，如何冲突最小化地推进既有住宅加装电梯工程成了当前社会亟待解决的一个问题。
二、对既有住宅加装电梯的法理分析
如前所述，由于政府部门对法律的错误理解和适用，激化了业主间冲突和社会矛盾。为切实推进《民法典》的全面有效实施，及时化解业主冲突，解决社会矛盾，创造社会和谐局面，纠正违法行为，确保政府部门依法行政，而欲达成这一目标，我们必须对既有住宅加装电梯这项民生工程进行法理分析。
（一）我国法律法规对私权利的保护原则
1．私权利平等地受民法保护
物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权，它规定在《民法典》第114条。业主对专有部分享有专有权进而对小区的共有部分享有合法权利。相邻权是请求相邻的不动产权利人提供“最低限度”便利的权利，包括用水、通行、采光等，它规定于《民法典》物权编的“相邻关系”章节的第290、291、292、293 条中。相邻权是基于所有权的附属性私权利，本质是不动产所有权、用益物权在相邻关系上的适当扩展。立法者设置相邻权的目的在于，平衡协调不动产相邻各方的利益关系，防止出现一方不正当行使不动产权利，损害相邻权利人利益的现象，以实现相邻各方共同生存、共同发展的目标。《民法典》第293条明确规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。这一规定反映了现代社会对居住环境保护的要求，有利于发展生产、方便生活，也为解决相邻权利人之间的环境纠纷提供了法律依据。
所有权、相邻权都属于私权利。我国《民法典》明确保护业主的所有权、相邻权。这种保护不仅包括业主在不妨害他人所有权、相邻权的情况下，可以独立自由地行使自己的私权利，还包括他们的所有权、相邻权平等地受到法律的保护。法律平等地保护私权利，即在于权利主体行使权利时不受他人干涉。对于已经建成的多层建筑，加装的电梯作为附属公用设施对业主已经形成的所有权、相邻权格局将产生新的影响，不仅影响业主住宅的安全、消防、隐私、通风、采光、噪声、原楼道通行便捷、住宅外部景观等各个方面，还会影响业主住宅的经济价值。如果此时既有多层建筑加装电梯，毫无疑问将影响业主之间业已形成并固化的私权利状况与格局。一部分业主的私权利会受益，一部分业主的私权利将受损。如果不顾及反对者的合法权利，必然会破坏法律对私权利平等保护的原则。
2．多数人不得强迫少数人放弃私权利
前文已论及，私权利平等地受到法律保护，这也意味着不得将多数人的意志强加于少数人，从而变相消灭或减损个体的私权利，除非私权利主体自愿放弃自己的权利。我国已经确定了依法治国、建设社会主义法治国家的方略，在法律平等保护私权利的今天，我们必须意识到，任何多数人的意志强加于少数人，并试图迫使少数人放弃或减损自己私权利的做法都是违法的，是法治社会所不能容忍的。老旧小区加装电梯，是政府实施的一项惠及面广泛的民生工程，但是始终不能忽视一个重要前提，那就是考虑少数人对维护私权利的合理诉求，否则加装电梯就不是维护和谐，而是在制造矛盾。一些低层住宅由于加装电梯，其采光、通风、视野等均受到较大影响，这些住宅的业主往往无法与居民楼的大多数业主达成一致意见。如果政府部门仅通过颁布规范性文件确立2/3或2/3加3/4多数表决同意规则来强行推动加装电梯工程，完全不顾及或忽视部分业主所持有的反对意见，这无疑是将多数人的意志强加于少数人。这就等同于政府部门利用以支配社会公共生活管理为基础的现实权力强行强力干预，帮助多数业主压迫少数业主，使后者放弃自己本应受到法律保护的私权利。显然，这是违反法治精神和法律规定的。
（二）对加装电梯的2/3或2/3加3/4多数表决规则的法理阐释
1．2/3或2/3加3/4多数表决规则的来源
我国现行有效的法律、行政法规，如《民法典》《物业管理条例》，均未明确规定既有住宅加装电梯这种新生事物，更未明确规定既有多层住宅加装电梯业主协商时采用2/3多数同意或2/3参与表决同时参与表决的3/4同意即可开工建设。政府部门制定的规范性文件，采用2/3或2/3加3/4多数业主表决同意规则是没有法律、行政法规依据的。那么被屡屡提及的2/3或2/3加3/4多数同意规则来自哪里呢？是政府部门凭空杜撰出来的吗？
笔者查阅相关资料时发现，我国法律在业主协商行使表决权的问题上，确立3/4多数同意规则的有《民法典》第278条，条文中规定的（六）至（八）事项采用了业主表决3/4多数同意规则。我国行政法规在业主协商行使表决权问题上，确立2/3多数同意规则的有《物业管理条例》第12 条，条文中规定的（五）和（六）事项采用了业主表决2/3多数同意规则。后者与前者条文做了不完全一致的规定。因此，笔者判断政府部门的相关文件涉及实施既有住宅加装电梯工程时，业主表决采用2/3或2/3加3/4多数同意规则很可能是源于《民法典》第278条和《物业管理条例》第12条。
2．加装电梯工程2/3或2/3加3/4多数表决规则是对法律立法本意的曲解
《民法典》第278条之3/4多数同意规则，适用私权利状态已经形成且稳定不变的情形。《民法典》第278条规定第（六）事项之“筹集建筑物及其附属设施的维修资金”，第（七）事项之“改建、重建建筑物及其附属设施”，第（八）事项之“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”均需要经过双重多数表决。其中“维修、改建、重建、改变用途”这些文字，均表明所指建筑物及其附属设施已经存在。业主之间因为上述建筑物和附属设施已建成，其所有权和相邻权的状态已经形成并保持稳定：即使筹集建筑物及其附属设施的维修资金，或者改建、重建该建筑物及其附属设施，或者改变共有部分的原有用途都不影响更不会增加或减少业主在该建筑物及附属设施上的私权利。这里所采用的3/4多数同意规则实质上是业主行使的一项管理性权利，并不会损害、侵害任意一位业主在物业上享有的私权利。《物业管理条例》第12条中列举的情形同样适用上述分析，在此不做赘述。
既有住宅加装的电梯并非已经存在的建筑物及其附属设施，不属于已经形成且稳定不变的建筑情形，它是新产生的建筑物附属设施，将形成新的私权利格局。既有住宅加装电梯对于已经建成的多层建筑，对业已形成的业主所有权、相邻权格局会产生新的影响，不仅影响业主住宅的安全、消防、隐私、通风、采光、原楼道通行便捷、住宅外部景观等各个方面，还会影响业主住宅的经济价值。因此，对加装电梯工程直接适用《民法典》第278条、《物业管理条例》第12条规定的2/3或2/3加3/4多数业主表决同意规则是对法律立法本意的曲解，实属不当。之所以出现这样的法律问题，一方面是基层政府部门工作人员法律意识相对薄弱，对《民法典》第278条和《物业管理条例》第12条做了错误的理解；另一方面也有可能是一些人由于经济利益的驱动而将错就错。当然，因民生工程这个口号而完全忽视对个体私权利的保护也是该问题产生的重要原因。但不管出于什么原因，在我国这种现象决不应当再持续下去了。法治社会、和谐社会是不容许违法行政的，我们决不应当允许在全面依法治国的今天，出现多数人为自己的利益而强迫少数人放弃自己利益的情况。
三、既有住宅加装电梯现行制度存在的问题
笔者认为，既有住宅加装电梯现行法律制度中的问题主要存在于两方面：一是地方政府部门颁布的规范性文件中的表决规则出现了下位法违反上位法的问题，二是地方政府部门推动既有住宅加装电梯工程的做法违反了依法行政的基本原则。
（一）地方立法中的表决规则属于下位法违反了上位法
2000年颁布、2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将我国的法律渊源依其效力及位阶等级划分为宪法、基本法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、省级政府规章、国务院部门规章、省以下地方行政规章。针对既有住宅加装电梯工程，地方政府部门制定的文件属于规范性文件，是位阶最低的准立法性活动。这些规范性文件决不可以违反上位法，更不得违反法律。前文论及既有住宅加装电梯这一事项，目前并没有可以明确援引的法律依据。一些基层政府的规范性文件在上位法没有规定的情形下，擅自针对加装电梯设立2/3或2/3加3/4多数同意规则，强使业主固化的权利状态发生损益变动，使一些业主权益增加，而一些业主权益减损。因此，针对既有住宅加装电梯采用2/3或2/3加3/4多数同意规则的做法，不仅是对《民法典》第278条和《物业管理条例》第12条的错误理解与适用，还违背了《立法法》的宗旨，应当及时予以纠正。
（二）地方推进加装电梯的现行做法违反了依法行政原则
依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，依法行政是各级政府的基本准则。为了响应国家号召，各地方政府相继出台加装电梯的标准规范。可是邻里纠纷引起的冲突，导致暴力伤害业主事件时有发生，这在我国确定依法治国方略、依法行政、加强政府法治建设的大背景下是十分不应该的。因此，仅依靠2/3或2/3加3/4多数同意规则进行表决来加装电梯，实际上是将社会能够承担的职能进行了过多管控，缺乏民主性，也背离了职责明确、依法行政的初衷。笔者认为，及时纠正这一违法行为，意义重大。第一，纠正基层违法行为有助于及时化解业主纠纷，维护小区秩序，有利于创造和谐有序的社会环境。第二，纠正基层违法行为有助于及时修复民众对政府公信力的信赖缺失。第三，纠正基层政府部门违法行为是依法行政、推动法治政府建设进程的需要。第四，在《民法典》全面施行的当下，纠正基层部门的违法行为有助于体现我国法律对平等民事权利的保护，这必将为《民法典》这部关乎国民社会经济生活的最基础性的法律的实施营造良好的法治环境，必将助力全面依法治国、建设社会主义法治国家战略的全面实现。
四、完善既有住宅加装电梯制度的具体路径
既有住宅加装电梯既是一项涉及千家万户的民生工程，也是增加投资、拉动消费的经济建设工程。为了能够更加平稳、和谐地推动该项工程的进行，笔者认为，可以从以下三个方面来完善制度、保护业主私权利、推动加装电梯工程建设。
（一）“协商一致同意”原则是立项前提
学术界一直相信，集体行动的正当性来源于程序正义和实体正义。也就是说，所有涉及集体行动的利害关系人必须同意达成该行动的程序，同时，对集体行动解决的具体问题达成实质性的共识，以此获得效率与合法性的统一。政府开展既有住宅加装电梯工程的第一个任务就是征求楼幢全体业主意见，以“协商一致同意”原则为立项前提，凝聚楼道内全体住户的共识，避免因居民意见不统一而无法实施的问题。因此，地方立法及规范性文件应当充分集结民意，加强党建引领，对老龄化社会中无电梯多层住宅的居民日常出行问题解决意见的形成共识，并限制政府介入这一事项的程度范围和方式方法，为其行政行为提供指引。对于政府介入的程度范围，应当明确核发既有住宅加装电梯建设工程规划许可证，建设主体必须提交由全体业主签名表明加装电梯工程已经协商达成一致的协议，否则不予核发。当然，作为前提条件，只有取得加装电梯工程规划许可证，消防等其他部门才能核发相关行政许可证。
一些省市的政府部门考虑到居民多样化的需求，并不是推行一套统一的改造标准，而是充分考虑意思自治的原则和精神，平等保护公民私权利，做细群众工作，真正做到因地制宜。举例来讲，京建发〔2010〕590 号《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》：“住宅增设电梯，应当经用地权属单位同意后，由本楼业主根据法律的规定共同决定。”沪房管修〔2011〕187号《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》：“增设电梯所在幢房屋的全体业主同意。”冀建房市〔2019〕2号《关于我省既有住宅加装电梯工作的指导意见》：“既有住宅加装电梯应经加装电梯应当征得所在单元全体业主同意。”
上述这些文件针对既有住宅加装电梯，采用业主一致同意的表决规则，符合法治社会强调的公民的合法权益应予保障的治理理念。对于小区或楼栋既有住宅加装电梯工程，因业主未协商一致正准备开工的，规划、消防等相关政府部门应坚决叫停，不予核发行政许可证并督促相关业主、承建主体完成业主协商工作，将可能的纠纷化解于萌芽之中。业主间不能达成一致的，加装电梯工程必须终止，相关业主及承建主体应自行承担加装电梯工程的商业风险。我们始终应当明确，进行社会治理的地方政府必须对加装电梯的协商环节进行引导，发动居民自愿参与改造，扎实推进民主法治建设。
（二）社区、业主委员会、建设单位、调解组织等应当参与协商
对于社区层面的冲突解决，应当建立多元协作机制，充分发挥社区、业主委员会、建设单位、调解组织等机构的作用。
就社区而言，其既要广泛宣传政府制定的最新政策，又要利用居民工作的优势，对加装电梯持有不同诉求的居民开展调解工作。同时，还要依托已有的制度安排（如社区议事厅）或者创设新的平台，组织不同的利益冲突方，开展面对面交流、线上对话等活动，使得在加装电梯工程上各方能够尽快达成共识。业主委员会作为业主行使共同管理权的一种组织形式，应当充分了解具体房屋加装电梯的情况，究竟是属于占用公共部分加装电梯，还是不占用公共部分加装电梯，抑或是原房屋设计已预留电梯井加装电梯的情形。业主委员会应当充分发挥自身平台的优势，促进业主进行对话交流，可以分别听取业主意见，也可以召集业主进行协商，以更好地协调不同业主对于共有部分的立场并形成有效的表决意见。建设单位作为重要的冲突方之一，在加装电梯的过程中，应当充分发挥技术上的比较优势，减少居民之间由于获取信息不对称而产生的分歧，通过技术说明解答居民提出的各种疑问，缓解其因加装电梯产生的焦虑。建设单位同样需要注重居民的不同诉求，如老人乘坐电梯会产生眩晕感，低层住户的采光和视觉感受不好等，与居民一起商量，设计出最优的电梯加装方案。对于行政辖区内的小区或楼栋已启动加装电梯工程，却因未协商一致开工后形成纠纷的，辖区基层政府人民调解组织应主动介入，组织业主及相关利害关系人参与协商，依法依规进行调解，及时化解社会矛盾。调解无法达成一致的，调解组织应告知业主通过司法程序解决纠纷，维护自己的合法权益。这样做的目的就是，明确各级政府部门在既有住宅加装电梯工程事项上的法定职责，确保政府部门依法行政，进而实现法治政府的目标。
另外，针对电梯品牌与质量选择、安装方案及相关技术、工程收费及成本分摊标准等业主普遍比较关心的问题，社区、业主委员会、建设单位、调解组织及相关领域的专家们在参与协商的过程中，应做到充分披露信息，进行共同的事实发现，做到有问必答，并予以充分解释，促使业主对加装电梯工程产生足够的信任感，从而有效地达成一致意见，确保电梯加装工程得到合法推进。
（三）土地、规划、消防、安全监督管理部门不缺位
既有住宅加装电梯涉及多个政府管理职能部门，包括国土用地管理、城市规划管理、消防安全监督管理、生产安全监督管理等方面的部门。笔者认为，这些政府管理部门在加装电梯工程中应当各司其职，充分履行政府赋予的法定职责，依法行政，扎实有效地推动电梯加装工程的开展工作和管理工作，形成完整的各项政府职能不缺失的电梯加装工程管理制度。
具体来说，加装电梯工程必然会占用一定的土地，土地管理部门应对加装电梯所占用土地的情况进行审查，对报建的方案进行备案并进行实地勘察，确保建设用地合法，既不超出原住宅建设用地国家批准用地的红线范围，也不侵犯他人的土地使用权。城市规划管理部门对加装电梯的报建方案也要进行审查，确保电梯加装建设方案符合政府制定的城市发展规范和工程建设规范，不能任由承建单位制定任性的工程建设方案突破城市建设发展规划和工程建设标准。只有土地和规划部门职责履行到位，才能将电梯加装工作完全纳入政府的管控之下。消防及其监管是政府在工程建设领域极其重要的一项职能，它直接关系到电梯建设工程的消防建设标准和要求，关系到电梯今后运行过程中的人民群众的生命财产安全；安全监督管理则是工程建设过程中对安全生产进行管理的重要环节，它也关系到电梯加装工程施工过程中的居民的生命和财产安全。这两方面的职能部门当然也要充分履行职责，积极地参与到电梯加装工程的管理中来。
例如，《杭州市电梯安全管理条例》第13条规定：“本市支持符合条件的既有住宅加装电梯。……市和区、县（市）人民政府有关部门应当按照简化、便民、高效的原则为既有住宅加装电梯办理相关手续。……既有住宅加装电梯的具体办法由市人民政府制定。”各地方政府应当积极创新实践，出台相关规章，推动审批程序更加合法合规，为住宅加梯工作提供更加有力的法制支撑。这充分体现了上述的制度意识。在落实各方主体安全责任的同时，要强化安全监管部门和特种设备的安全监督职责，打造让老百姓放心、满意的建设工程，真正把好事办好办实。要进一步总结、推广经验，一方面固化成功做法，另一方面发挥典型示范引导作用，利用报刊、互联网等媒体手段，加大对典型案例、成功经验的宣传力度，加强舆论宣传引导。
总之，对于上述职能部门的参与，笔者认为，从将要完善的电梯加装工程管理制度中，可以归纳形成以下三点共识：其一，明确业主“协商一致原则”为加装电梯工程的立项前提。业主没有达成一致，各职能部门不得颁发行政许可证明或证照。其二，业主协商一致同意后，各职能部门则应从各自职能角度履职，对建设方案进行审查备案并积极推动电梯加装工作开展。其三，明确建立各级政府职能部门在电梯加装管理制度中提高工作效率的原则，为业主和建设单位提供一条龙的高效审批、备案、管理服务。
