更新理念展现法律监督新作为
湖南大学法学院教授张智辉
载《检察日报》2020年8月5日第003版
进入新时代，为适应社会主要矛盾的变化，满足国家治理现代化需要，国家推出了一系列改革举措，其中包括通过修改法律对检察机关的职权作出重大调整。这种职权调整是否意味着检察机关法律监督功能的变化？如何适应这种变化？笔者认为，对于这个问题，应当从几个方面来认识。
法律监督功能的变与不变。首先应当看到，检察机关法律监督的功能在新的历史条件下并没有发生根本性的变化。一是检察机关在国家权力结构中的地位没有变。修改后人民检察院组织法明文规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。这表明，人民检察院在国家的权力架构中依然担负着“法律监督”的职责，行使着法律监督的职权。二是法律监督在国家监督体系中的作用没有变。中华人民共和国是中国共产党领导下的人民当家作主的社会主义国家。对国家权力的监督是由党内监督、权力监督、民主监督、政治监督、行政监督、法律监督、舆论监督等构成的多元化监督体系。在这个监督体系中，法律监督不仅具有特定的监督范围，而且具有特有的手段和方式，这种手段和方式是法律专门赋予检察机关的、区别于其他监督的根本标志。正是由于这些特有的手段和方式，法律监督具有其他监督所无法替代的功能。三是法律监督在依法治国中担负的使命没有变。在全面依法治国进程中，检察机关的法律监督，不仅具有维护国家法律统一、正确实施的功能、促进司法公正的功能，而且具有促进行政机关依法行政的功能、制约有关国家机关及其工作人员依法履职的功能。法律监督本身所具有的这些基本功能，并没有随着新时代的到来和检察职权的调整而发生根本性的改变。
其次，也应当看到，检察机关法律监督的功能随着检察职权的调整发生了某些局部的变化。这种变化主要表现在四个方面：一是在惩治职务犯罪、督促公职人员勤政廉洁方面。以往，由于法律赋予检察机关较大的职务犯罪案件侦查权，检察机关对国家机关工作人员利用职务上的便利实施的贪污贿赂犯罪案件、渎职侵权犯罪案件等案件，可以直接立案侦查，以至于在督促国家机关工作人员依法履职、勤政廉洁方面负有较大的责任。随着反贪、反渎等职能的转隶，检察机关法律监督在惩治职务犯罪、督促公职人员勤政廉洁方面可能具有的功能有所变化。二是在维护司法公正方面的功能进一步强化。随着人民检察院组织法的修改，法律赋予检察机关在行使法律监督职权时可以进行“调查核实”的职权。这种职权进一步强化了检察机关的法律监督功能，有利于检察机关更有效地对三大诉讼活动进行法律监督。而这种监督对于维护司法公正具有直接的促进作用。不仅如此，刑事诉讼法的修改，进一步突出了检察机关在办理认罪认罚案件中的主导责任，也在一定程度上增强了检察机关法律监督的功能。三是在促进依法行政方面的功能得到加强。行政诉讼法律监督本身具有既监督人民法院的行政审判活动又监督行政机关行政行为的功能。党的十八届四中全会提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这是新时代党中央对检察机关的法律监督提出的新要求。据此，检察机关在履行行政诉讼法律监督职责过程中，既要对作为行政诉讼被告的行政机关是否履行法定诉讼义务进行监督，也要通过监督人民法院生效的行政裁判对行政行为合法性与有效性进行间接的监督。四是在维护公共利益方面的功能得到扩展，展现新作为。2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关提起公益诉讼的职权。这种职权无疑增加了检察机关在维护公共利益方面的功能，使检察机关可以“名正言顺”地介入某些危害公共利益的事件，进行调查核实，提起诉讼，维护公共利益。
法律监督功能变化的原因。所谓功能，是指事物或方法所发挥的有利作用或效能。法律监督的功能，是指法律监督职权可能具有的功效和能量。法律监督功能变化的原因，在于法律赋予检察机关的职权的变化。检察机关的法律监督之所以会具有这样那样的功能，是因为法律赋予了检察机关相应的职权。没有相应的职权，就不可能具有相应的能量，也不可能发挥相应的功效。法律监督职权的变化，必然引起法律监督发挥功效的场域变化和能量强弱的变化。如上所述，进入新时代以来，检察机关的职权发生了重大调整。这种职权调整，也就使得检察机关在履行法律监督职权的过程中可以发挥的作用发生了场域的变化和能量的变化。法律监督必须依法进行，因而只能在法定的职权范围内进行。法律监督发挥作用的范围和大小，也就必然要随着法律赋予检察机关的职权变化而变化。
法律监督功能的实现取决于检察机关的作为。法律监督本身所具有的功能，与法律监督的作用并不是同一个概念。法律监督的功能只是意味着法律监督职权的行使可能产生的功效或积极作用。但法律监督功能能否实现，还要看检察机关作为法律监督职权的权力主体如何作为。因为，职权的行使可能产生积极作用，从而实现职权本身所具有的功能，也可能产生消极作用，从而出现妨害功能实现的效果。
因此，如何正确行使法律监督职权，尽可能地发挥法律监督的积极作用，从而实现法律监督本身应当具有的功能；如何防止法律监督职权的不当行使，尽可能地避免可能产生的消极作用，就是讨论法律监督功能不能不关注的重点问题。
更新法律监督理念，发挥法律监督功能。进入新时代以来，最高检党组提出了双赢多赢共赢的理念，这对充分发挥法律监督的积极作用具有重要的指导意义，可以保证法律监督功能的充分发挥。因为双赢多赢共赢的理念体现了法律监督的价值追求，也体现了法律监督的时代精神。认真贯彻落实双赢多赢共赢的理念，有助于克服片面强调监督与被监督的关系、片面强调自己单方面工作的思维惯性，有助于把履行法律监督职责的活动与满足人民群众对检察工作的需求联系起来思考问题，兼顾法律监督与被监督的关系，尊重监督对象行使权力或权利的行为。这样既能保证法律监督的依法顺利进行，也能顾及被监督的个人和单位利益以及被监督机关的工作，取得双赢多赢共赢的效果。如是，既有利于维护法律的尊严和统一正确实施，也有利于维护有关个人、单位或机关的利益，更好地发挥法律监督的积极作用，实现法律监督的功能。
