本文发表于《湖湘法学评论》2022年第4期“学术专论”栏目
【作者】韩利楠，中国政法大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。
【摘要】惩罚性赔偿制度在我国的引入，带来了行为人因同一行为同时承担惩罚性赔偿和行政罚款责任的问题。对此，司法实践中因法院对惩罚性赔偿性质认定的差异形成了不同进路。基于适用程序和提出惩罚性赔偿主体的不同，可将我国司法实践中的惩罚性赔偿归纳为私人诉讼惩罚性赔偿和民事公益诉讼惩罚性赔偿两种。私人诉讼惩罚性赔偿因民事义务产生，旨在救济私人、填平损害，是一种民事责任，与行政罚款可同时适用不折抵；民事公益诉讼惩罚性赔偿虽因民事义务产生，但其适用于民事公益诉讼程序，旨在维护公共利益、惩罚不法行为，是一种公法责任，与行政罚款同时适用时，为避免“一事二罚”，应根据两种责任作出的先后按照不同折抵规则进行折抵。
【关键词】惩罚性赔偿；行政罚款；民事责任；公法责任；折抵
一.引言
当前，源于英美法系的惩罚性赔偿制度在我国适用愈发普遍，这也引发了其与行政罚款如何协调适用的问题。所谓惩罚性赔偿（punitive damages），又称示范性赔偿（exemplary damages）、报复性赔偿（vindictive damages），按照《布莱克法律词典》的定义，是指当被告以鲁莽、恶意或欺骗方式行事时，法院对其判处的除实际损害赔偿金外的损害赔偿金，以达到惩罚被告、补偿原告、威慑潜在不法行为人等目的。从语义来看，“惩罚性”是对“赔偿”的修饰，作为中心语的“赔偿”决定了惩罚性赔偿的根本性质，而修饰语“惩罚性”则凸显了该种赔偿的特殊性。惩罚性赔偿多适用于注重实用主义、弱化公私法划分的英美法系国家，但因该制度的惩罚性特点与民事责任的“填平原则”相悖，故通常不被大陆法系国家所接受。
但近年来，基于“治乱行重典”、弥补公共资源投入不足等实用主义原因，我国开始在《费者权益保护法》《民法典》等法律中引入惩罚性赔偿制度，并在部分政策性文件中将其作为一种与行政罚款相并列的行政监管手段，以打击严重扰乱市场秩序的行为。与此同时，在民事公益诉讼中也发展出了具有我国特色的惩罚性赔偿制度，如《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条第2款规定检察机关在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全案件中可以提出惩罚性赔偿诉讼请求。可见，惩罚性赔偿在我国司法实践中有两种主要类型：一是私人依据《民法典》等法律在民事诉讼中提出的惩罚性赔偿；二是检察机关或特定社会组织在民事公益诉讼中提出的惩罚性赔偿。
惩罚性赔偿虽然被我国立法归为一种民事责任，但其与行政罚款在构成要件上具有相似性。实践中，行为人的某一行为，既有可能招致惩罚性赔偿责任，同时也有可能因违反公法规范导致行政处罚，进而产生不同种责任形式相竞合的问题。此时，应当如何处理？惩罚性赔偿与行政罚款能否同时适用，在同时适用的情况下能否相折抵？上述问题的答案并非明确，理论上存在不同的观点。认为两种责任可以择一适用的有之，支持两种责任同时适用的亦有之。后者中有学者认为，应将罚款、罚金作为确定惩罚性赔偿金额的一个考量因素；也有学者认为，应建立惩罚性赔偿与行政罚款的抵扣规则，防止惩罚的畸轻畸重；还有学者认为应分情况决定折抵与否。基于上述争议，本文拟围绕该问题展开研究。首先归纳实践中对于惩罚性赔偿与行政罚款同时适用时的处理路径，并展开评析，进而基于惩罚性赔偿的不同类型重新反思其性质，最后在此基础上尝试建构惩罚性赔偿与行政罚款的适用规则，以期促进二者的协调，推动惩罚性赔偿制度的有效落实。
二.司法实践的具体适用进路
（一）司法实践的三种进路
关于惩罚性赔偿与行政罚款适用时应遵循何种规则，《民法典》和部分司法解释已有相关规定。如《民法典》将惩罚性赔偿作为一种民事责任方式，并在第187条规定民事主体因同一行为应承担民事责任、行政责任的，承担行政责任不影响承担民事责任；又如《最高人民法院关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2021〕4号）（以下简称《知识产权惩罚性赔偿解释》）和《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号）（以下简称《生态环境惩罚性赔偿解释》）均规定行为人已承担行政罚款，并不影响其承担惩罚性赔偿责任。
但是，分析相关案例可以发现，司法裁判并未完全采纳上述观点，而是形成了不同的进路，具体情况如下：
1．进路一：两种责任择一适用
第一种进路是，当行为人的同一行为同时引发行政罚款和惩罚性赔偿责任，且行为人已承担行政罚款时，部分法院基于行政罚款已实现惩罚性赔偿追求之目的，且受害人并非一般消费者的理由，不予支持惩罚性赔偿请求。
如在“王成进诉灌云县侍庄街道我们的美好时光烘焙店买卖合同纠纷案”中，对于烘焙店在蛋糕制作中添加非食品级原料的行为，王成进向行政机关投诉，在行政机关作出行政处罚后，王成进提起民事诉讼主张惩罚性赔偿。对此法院指出：“惩罚性赔偿责任，兼有补偿与惩罚双重功能，惩罚性赔偿法律条款的设立非为个别人以此获利，而在于督促生产者生产合格食品以保护消费者权益。”本案中工商管理部门对烘焙店作出罚款并没收价款，已达到督促生产者生产合格食品以保护消费者合法权益的目的，且王成进并非一般消费者，故不予支持王成进所提惩罚性赔偿请求。又如在“向积浩诉广西上林县欢欢百货有限责任公司产品责任纠纷案”中，向积浩向行政机关投诉举报该百货公司销售过期大米，后提起民事诉讼主张惩罚性赔偿，法院认为向积浩并非一般消费者，且当地市场监管局已对该百货公司销售的大米进行没收并罚款，向积浩投诉举报的目的已经实现，故不予支持其惩罚性赔偿请求。
2．进路二：两种责任并用不折抵
第二种进路是，当行为人的同一行为同时引发行政罚款和惩罚性赔偿责任时，部分法院认为行政罚款与惩罚性赔偿系两种不同的责任，行为人承担行政罚款责任后，还应承担惩罚性赔偿责任，且两种责任不能折抵。
如在“戴宏宽诉北京明生口腔门诊部有限责任公司医疗服务合同纠纷案”中，戴宏宽在向当地卫健委投诉该门诊部医生违法执业，卫健委对此作出处罚后，提起民事诉讼主张赔偿。法院指出：“行政罚款，是国家对于行政违法行为的否定性评价；民事责任，是因违约行为或侵权行为而（对）相对方或被侵权人给予的补偿……缴纳行政罚款，并不意味着可以逃脱相应的民事赔偿责任。”结合门诊部在诉讼中的一系列言行，其似并未在缴纳罚款后对其违法执业行为有所反思，故法院期望并不高额的惩罚性赔偿款可对其起到教育、惩戒作用，使其充分认识到医疗机构执业的严肃性。
再如在“重庆市人民检察院第五分院诉文廷云、文廷忠产品责任纠纷案”中（以下简称“文廷云、文廷忠案”），廷云、文廷忠因销售假药，承担了行政处罚和刑事责任后，检察机关对二人提起民事公益诉讼主张惩罚性赔偿，此时二人同时面临行政罚款、刑事罚金和惩罚性赔偿三种责任的竞合。对此法院指出：“行政罚款系行政处罚的方式，罚金系财产刑，属于刑罚的方法，与本案民事赔偿金分属不同的性质，并不因为文廷忠、文廷云承担了行政罚款与刑事罚金即免除其向因购买假药而遭到侵害的消费者所应当承担的民事赔偿责任，其所承担行政罚款与刑事罚金不应在本案中进行抵扣。”
虽然上述两案进路相同，但理由有所区别，前者主要认为两种责任不同且惩罚性赔偿可以弥补行政罚款惩罚力度的不足，后者主要认为惩罚性赔偿与行政罚款分属不同的责任性质。
3．进路三：两种责任并用且折抵
除上述两种进路外，司法实践中还存在第三种进路，即当行为人同时承担刑事罚金与惩罚性赔偿金时，部分法院基于惩罚性赔偿与罚款、罚金性质或特点的相似，对罚金与惩罚性赔偿金进行了折抵，从而侧面支持了惩罚性赔偿金与行政罚款同时适用时的折抵。
如在“广州市荔湾区人民检察院诉朱某等销售有毒、有害食品罪刑事附带民事公益诉讼案”中（以下简称“朱某案”），朱某、张某与某药房销售有质量问题的保健品，被行政机关处罚后，又被检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，此时朱某等同时面临惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金责任。一审法院认为，“由于惩罚性赔偿金需上缴国库，案涉的民事惩罚性赔偿金发生转化，事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断”，故将罚金从惩罚性赔偿金中折抵。二审法院虽不认同该观点，指出“民事惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金属于不同性质的法律关系”，抵扣并无法律依据，“在涉及共同犯罪或者刑事被告人与未被追究刑事责任的其他单位或个人需共同承担侵权责任等复杂情形下，将刑事罚金抵扣民事惩罚性赔偿金的裁断方法可能会导致法律关系和执行处置上的混乱，并有可能变相降低侵权行为人所应承担的民事惩罚性赔偿责任”。但基于“上诉不加刑”原则，同时为保持裁判标准的一致性，二审法院并未推翻一审“罚金与惩罚性赔偿金折抵”的判决，并延续这一做法，将行政罚款也从惩罚性赔偿金中扣除。
再如“茂名市电白区人民检察院诉徐林销售假药罪刑事附带民事公益诉讼案”中，徐林因销售假药面临着罚金和惩罚性赔偿责任，对此法院采取了相同的折抵进路，但区别在于该案中法院直接认定罚金和惩罚性赔偿的性质相似，即“两种处罚方式均有惩罚性，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁判，即采用轻罚在重罚中折抵的原则处理，以体现惩罚的谦抑性，避免惩罚过度”。
（二）对上述进路的评析
通过上述案例可以看出，法院对于惩罚性赔偿与行政罚款适用的处理并不相同，由此形成了三种不同的进路。
进路一中的“择一适用”方式并不符合我国现行法律的规定。该路径中法院支持“择一适用”的理由主要有两点：一是惩罚性赔偿和行政罚款均旨在通过惩罚不法行为保护消费者权益，行政罚款的作出足以实现这一目的；二是案件的原告非属于一般消费者，而是职业打假人，惩罚性赔偿不适用于“知假买假”行为。就第一点而言，《民法典》第187条明确规定行为人可因同一行为同时承担民事、行政和刑事责任，若仅追究行为人的行政责任而不要求行为人承担惩罚性赔偿责任，则可能导致惩罚性赔偿条款被虚置，同时受害人因缺少期待的物质激励，而更少提起诉讼主张惩罚性赔偿，甚至减少投诉举报，进而不利于社会市场秩序的维护。就第二点而言，关于职业打假人是否可以主张惩罚性赔偿，尚有争议，但最高人民法院的相关司法解释和答复明确支持了食品药品质量领域的“知假买假”行为，故在进路一的两个案例中，原告即使被认定为职业打假也有权获得惩罚性赔偿。
进路二和进路三虽均采取了两种责任并用路径，符合我国立法规定，但两条进路对于能否折抵存在分歧。前者基于弥补行政处罚惩罚力度不足、两种责任性质不同、折抵无法律依据、折抵可能引发法律关系混乱等原因，认为不能将两种责任折抵。不过，折抵无法律依据、折抵可能引发法律关系执行错乱的理由相对不充分。一方面，虽然立法未规定惩罚性赔偿与罚款的折抵，但其也未明确禁止两种责任形式的折抵，因此折抵与否应属于法院裁量权的范围；另一方面，设计合理的折抵规则可以消除折抵可能引发法律关系混乱等问题。后者则基于两种责任性质相同或相似，认为应参照罚款和罚金的竞合规则将两种责任折抵，以防惩罚过度，其中认定两种责任性质相同或相似的理由主要为：（1）民事公益诉讼中惩罚性赔偿金上缴国库，其性质转化为类似罚款或罚金的公法责任；（2）民事公益诉讼中惩罚性赔偿与罚款均具有惩罚性。
可见，真正决定惩罚性赔偿与行政罚款能否折抵的因素，是法官对惩罚性赔偿责任性质的认识。若法官认为两种责任相似或相同，则其更倾向于参照罚款与罚金的竞合规则进行折抵，以避免惩罚过度；若法官认为两种责任不同，则其更倾向于不折抵，并通过两种责任的叠加适用来实现对行为人充分的惩罚。那么，惩罚性赔偿与行政罚款的性质究竟是否相同？上述进路二和进路三何种更可取？
对此需要注意的是，我们不能笼统地讨论惩罚性赔偿的性质，而是需要关注到我国司法实践中惩罚性赔偿所呈现出的两种主要样态。根据提出惩罚性赔偿请求权的主体、适用的程序以及惩罚性赔偿金主要归属的不同，可以将我国司法实践中的惩罚性赔偿归纳为如下两种类型：（1）私人诉讼惩罚性赔偿，由私人根据相关法律规定，于民事诉讼中提出惩罚性赔偿请求，胜诉所获惩罚性赔偿金通常归属私人，如上述进路一中的案例；（2）民事公益诉讼惩罚性赔偿，由检察机关或特定组织于民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求，胜诉所获惩罚性赔偿金通常流向国库、检察院、基金账户或者替代补偿、劳务代偿，而不流向具体的私人，如上述进路三中的案例。
因此，讨论惩罚性赔偿与行政罚款的适用规则，就需要首先厘清惩罚性赔偿的性质。而要厘清惩罚性赔偿的性质，需要采用类型化的视角，从实践中存在的不同惩罚性赔偿类型出发。这便是下文需要解决的问题。
三.类型化视角下惩罚性赔偿性质的厘清
前文分析指出，之所以司法裁判会形成多种进路，是因为实践中存在两种不同的惩罚性赔偿类型，两者对应的适用规则具有差异。这提醒我们，讨论惩罚性赔偿金和行政罚款的适用规则，需要以惩罚性赔偿的类型化为基础。基于实践中形成的“私人诉讼惩罚性赔偿”和“民事公益诉讼惩罚性赔偿”区分，本文将分别讨论两者的性质，进而构建不同类型惩罚性赔偿与行政罚款的折抵规则。
（一）私人诉讼惩罚性赔偿：民事责任
私人诉讼惩罚性赔偿是指私主体在民事诉讼中，依照法律明确规定提起的惩罚性赔偿，可被定性为民事责任或私法责任，与行政罚款分属不同的责任性质。
要证成私人诉讼惩罚性赔偿属于民事责任，首先需要明确何为民事责任，以及如何区分民事责任和公法责任。所谓民事责任，通说认为是指民事主体违反民事义务应当承担的民事法律后果，从而保障个人的权利得到实现。公法责任和私法责任是法学研究中的一对基本概念，其区分并非容易。仅就法律责任这一概念本身而言，我国就存在两种主要观点：第一种观点将法律责任等同于法律义务；第二种观点则秉承“权利—义务—责任”的构造，认为法律责任是因破坏法律上的义务关系而产生的法律上的不利后果。若将法律责任等同于义务，则可以根据履行和接受义务的主体、义务的内容、义务产生的原因等因素，判断该种义务是公法上义务还是私法义务，进而判断为何种法律责任。若将法律责任视为违反义务的后果，则需要根据被侵害的义务关系的性质，判断这种法律责任的性质；其中，民事关系是一种“功利关系”，强调得失计算，故而会衍生出以“填补性”为主要功能的私法责任，以实现得失的平衡；公法义务关系是一种“道义关系”，强调社会秩序、伦理，这些价值难以进行功利计算，故而会衍生出以“惩罚性”为核心的公法责任。总结来看，上述两种区分方式具有相通之处，均涉及责任产生原因、保护对象等划分标准，只是第二种观点更强调责任功能。故本部分尝试从产生原因、保护对象、责任功能三个角度，讨论私人诉讼惩罚性赔偿的性质。
1．产生原因
从产生原因看，私人诉讼惩罚性赔偿源于民事义务或对民事义务的违反。如上文指出，不同于一般性赔偿，私人提出惩罚性赔偿需要以法律的明确规定为基础，当前立法中该种规定并非少数。对此，基于民法研究对合同义务、侵权义务的区分，将私人诉讼惩罚性赔偿分为侵权类和违约类两种。简言之，涉及侵权义务的包括《民法典》第1185条、第1207条及第1232条，《消费者权益保护法》第55条第2款，《商标法》第63条第1款等，涉及合同义务的包括《消费者权益保护法》第55条第1款、《食品安全法》第148条、《旅游法》第70条第1款等。具体适用中，还存在不同责任竞合的问题，不过这是民法学者关注的对象。就本文研究而言，不论是合同义务还是侵权义务，均是民事义务，故而可以认为私人诉讼惩罚性赔偿基于民事义务产生。
2．保护对象
从保护对象角度看，私人诉讼惩罚性赔偿以保护公民个人利益为基础。虽然英美法上的惩罚性赔偿具有教育、惩罚、遏制、执行法律、表达等多种目的或功能，且我国部分学者也强调，通过惩罚性赔偿诉讼可以激励个人制止不法行为，以弥补公共执法力量的不足，保护公益，但不能就此否定私人诉讼惩罚性赔偿的“根本任务仍是保护受害人个体的利益，而不是整个社会公共利益和国家利益；它仅为受害人提供了一个可实施的法律限度内的报复和惩罚、从而捍卫其私权的特殊手段”。至于维护社会管理秩序、保护公共利益的效果，只是私人诉讼惩罚性赔偿的间接效果，且并非惩罚性赔偿所特有，一般民事责任在一定程度上也具有教育不法行为人、吓阻未来的违法行为的作用。
我国私人诉讼惩罚性赔偿以保护个人利益为目的，也表现在惩罚性赔偿金的归属和赔偿数额的确定方式上。私人诉讼惩罚性赔偿金归属于私人而非上缴国家。美国惩罚性赔偿强调对公共利益的维护，故而在确定赔偿数额时，并非仅关注违法行为对该案原告造成的损失，而是在假定的“全类”（classwide）基础上评估对众多个人实际或潜在造成的伤害，由此个别原告有可能获得意外之财（windfall）。而“反观我国惩罚性赔偿金数额，其反映的则是对被告行为‘个别报应不法性’的评价”，仅保护特定案件的原告，并不能有效保护分散利益乃至公共利益。
3．责任功能
从责任功能上看，私人诉讼惩罚性赔偿以补偿性为核心，符合民事责任补偿性的特征。部分观点基于域外研究，认为惩罚性赔偿具有“准刑事罚”的性质，主要目的在于报复与惩罚；也有观点指出“无论谁发动了惩罚性赔偿诉讼，最终判决都体现了国家权力对重大违法行为的惩罚意志”，还有观点强调私人诉讼惩罚性赔偿的激励作用，可以激励受害人与不法行为作斗争，但这些观点均忽视了我国私人诉讼惩罚性赔偿的特殊性。
首先，对比赔偿请求人所受损失和所获赔偿数额，可见虽然表面上我国的私人诉讼惩罚性赔偿数额一般是在补偿性损害赔偿之外，额外增加的赔偿数额，但实际上并非如此。因为我国民事完全补偿制度尚未完全建立，一般损害赔偿并不能完全覆盖受害人所遭受的损失，如所谓的次要损害、受害人的诉讼费用以及时间、精力等非财产性损失等，故而需要惩罚性赔偿作为补充，以尽力实现完全赔偿的作用。因此，当前我国“惩罚性赔偿水平总体上低于或等于加害行为导致的社会成本，仍旧是以补偿为目标之赔偿”。
其次，从制度运行机制上，若将惩罚定位为私人诉讼惩罚性赔偿的主要功能，则意味着在制度设计上应通过设置宽松的原告资格、高额的惩罚性赔偿金、便利的诉讼程序等，尽可能鼓励私人（甚至职业打假人）提起诉讼，以打击市场上的违法行为，弥补行政执法不足。但现实是我国对于市场的监管目前仍以行政手段为主，私人提起惩罚性赔偿请求的空间相对较小，特别是考虑到职业打假人容易滥用司法资源、引发过度诉讼的问题，除食品药品质量领域明确支持“知假买假”的惩罚性赔偿请求外，其余领域一般不支持“知假买假”的行为。
再次，私人诉讼惩罚性赔偿因起诉数量和赔偿数额的“双低”，在实现效果层面并不能达到惩罚目的。一方面，尽管存在赔偿金激励，但私人常因证据丢失、诉讼成本、胜诉概率等因素的顾虑，不愿为几十元或几百元的商品或服务提起惩罚性赔偿诉讼。而且即使提起诉讼，囿于举证能力、法律专业知识等限制，私人也不一定获得胜诉，如《生态环境惩罚性赔偿解释》第4条就明确规定被侵权人应提供证据证明侵权人的行为违反法律规定、侵权人具有主观故意、侵权人的行为造成严重后果，这对于普通私人来说具有一定的难度。另一方面，我国私人诉讼惩罚性赔偿的判罚数额相对较低，如有学者通过实证研究指出，即便私人在诉讼中获胜，法院判处的惩罚性赔偿金也十分有限，无法体现惩戒作用。另外，尽管从单个诉讼来看，惩罚性赔偿可能具有一定的惩罚性，但从提起诉讼个别受害人获得的赔偿与其所受的损害，以及与受害人整体所获补偿相比而言，个别受害人所获惩罚性赔偿金远少于行为人所获利益以及受害人整体应获补偿金额故而私人诉讼惩罚性赔偿对行为人并不具有惩罚性。
最后，即便承认私人诉讼惩罚性赔偿具有激励作用，其也并非激励受害人惩治违法，而是激励受害人通过司法方式维护自己的权利，以获得相应的经济赔偿。
此外，私人诉讼惩罚性赔偿比较特殊的一点是，其属于民事责任具有明确的法律依据。一般认为，我国现行立法所规定的惩罚性赔偿主要适用于被侵权人提出的私人诉讼，而不包括检察机关或社会组织代表不特定被侵权人所提出的民事公益诉讼，后者仅为部分顶层设计文件所支持。《民法典》第179条规定了民事责任方式，其中第1款列举了11种典型民事责任，第2款规定了惩罚性赔偿，第3款则指出“本条规定的承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。从第179条的体系上来看，惩罚性赔偿被《民法典》规定为一种民事责任。而且《民法典》第1185条、第1207条和第1232条所规定的知识产权惩罚性赔偿、产品责任惩罚性赔偿和生态环境惩罚性赔偿，分别位于相关的民事责任章节之下。此外，在规定惩罚性赔偿的相关单行法中，惩罚性赔偿责任也通常被规定在民事责任部分。
（二）民事公益诉讼惩罚性赔偿：公法责任
民事公益诉讼惩罚性赔偿是指检察机关或特定社会组织在公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求，其是我国引入惩罚性赔偿制度后，在司法实践中探索出来的一项新制度。虽然在理论研究中，该制度的合理性与适用空间尚存在争议，但是实践中，该制度已在政策层面和司法实践层面得到肯定，如2019年5月9日发布的《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》和《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》均提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”；《法治中国建设规划（2020—2025 年）》进一步提出“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。在此背景下，最高人民检察院也发文推行这一制度，如《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）和《人民检察院公益诉讼办案规则》。
从上文确定的产生原因、保护对象、责任功能三个角度进行分析，可见民事公益诉讼惩罚性赔偿属于公法责任。
1．产生原因
从产生原因上看，我国民事惩罚性赔偿应以法律有明确规定为适用前提，故而检察机关在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿，也需要以法律的明确规定为基础，由此也需要适用上文总结的民事实体法规范。仅由这一点看，民事公益诉讼惩罚性赔偿是基于民法义务而产生的，属于民事责任。这也是为什么上文“文廷云、文廷忠案”“朱某案”的二审法院将民事公益诉讼惩罚性赔偿视为民事责任。比如“文廷云、文廷忠案”中，法院首先认定被告应当承担《消费者权益保护法》第55条规定的惩罚性赔偿的民事责任，其次指出基于消费民事公益诉讼的替代性和补充性，检察机关有理由主张被告承担上述责任，最后认定被告承担民事惩罚性赔偿责任不得与行政罚款相折抵。而“朱某案”中，二审法院更是直接作出了民事公益诉讼惩罚性赔偿属于民事责任的判断。
但是，上述分析仅聚焦在了实体规范本身，并没有关注到民事公益诉讼惩罚性赔偿是在民事公益诉讼，而非民事诉讼这一程序背景下应用的，对于其性质的分析还需要考虑民事公益诉讼的制度目的。民事公益诉讼以民事诉讼程序为框架，由与损害公共利益无直接关系的法定主体提起，以维护不法行为所损害的国家和公共利益，兼具民事和公益的双重色彩。不过“‘民事’只是外观和表象，‘公益’才是本原和目的”。公益的维护往往需要由行政机关的执法活动来实现，但在违法行为侵害对象众多，且相关执法机构怠于履行监管职责时，由法定主体通过民事公益诉讼的形式，借助司法的力量可以实现对公共利益的救济。可以说，民事公益诉讼“本身即为救济公益而设，其责任是个人因损害公益而向社会承担的代价，生而具有公共属性”。故而民事公益诉讼惩罚性赔偿自产生之初便具有一定的公法责任色彩。
2．保护对象
从保护对象上看，民事公益诉讼惩罚性赔偿保护的是公共利益或集体权益，而非个人利益。如前所述，民事公益诉讼程序本身旨在保护公共利益，惩罚性赔偿在该程序中的引入进一步强化了民事公益诉讼惩罚性赔偿制度所保护的对象，具体表现在如下方面：
其一，在主体资格方面，公益诉讼起诉人与违法行为本身并不具有直接关系，其提出惩罚性赔偿请求主要基于其宪法或法定职责或公共责任，根本性目的在于保护公益，而非为了维护自身权益。
其二，在适用的领域方面，民事公益诉讼惩罚性赔偿目前主要适用于食品药品安全、生态环境和资源保护领域，这些领域中的违法行为往往侵害到不特定多数人权益，而要求分散的受害人提起诉讼并不现实，由此容易导致公共利益得不到切实救济。
其三，在惩罚性赔偿金的确定方面，不同于私人诉讼惩罚性赔偿仅就自身损害部分主张惩罚性赔偿金，在民事公益诉讼惩罚性赔偿中，惩罚性赔偿数额的确定往往根据行为人非法获利或销售总额来确定，在一定程度上能够实现对行为人所侵害整体利益的维护。
其四，在惩罚性赔偿金的管理使用方面，在民事公益诉讼中所获惩罚性赔偿金具有公益性质，司法实践中常将惩罚性赔偿金流入国库，这往往意味着缺乏受害人的申领，同时财政资金的分散性导致惩罚性赔偿金上缴国库后可能无法完全实现其对个人利益的救济。一般而言，惩罚性赔偿金应由权益受损的个人获得，罚金或罚款通常由国家获得。但随着惩罚性赔偿金流向国库，惩罚性赔偿与刑事罚金的区别似乎完全被侵蚀。我国司法实践中部分法院也意识到这一点，并承认了民事公益诉讼惩罚性赔偿的公法责任性质，如前述“朱某案”。而流向基金账户或者以劳务代偿等，通常也不会使得民事公益诉讼中所获惩罚性赔偿金流向受害人，进而维护个人利益。同时前述《会议纪要》指出：“食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用应坚持用之于公益的原则。”这也从侧面反映出民事公益诉讼惩罚性赔偿的保护对象为公共利益。
3．制度功能
从制度功能上分析，民事公益诉讼惩罚性赔偿制度功能主要在于惩罚。
一方面，我国探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿的目的在于发挥其惩罚功能。如《会议纪要》中指出民事公益诉讼惩罚性赔偿可以加大侵权人的违法成本，对侵权人和潜在的违法者产生威慑和警示作用，并强调“办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，要准确把握惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位”。2021年12月，国务院印发的《“十四五”市场监管现代化规划》明确将“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”作为严惩重处食品安全违法行为的一种手段。由此可见，当下我国的司法和行政机关更重视民事公益诉讼惩罚性赔偿的惩罚功能。
另一方面，从民事公益诉讼惩罚性赔偿的实践运行来看，其旨在惩罚不法行为。其一，民事公益诉讼惩罚性赔偿胜诉的概率较大。相较于私人而言，检察机关和社会组织具有更强的专业性、权威性、调查举证能力和社会影响力，部分检察机关在提起公益诉讼请求惩罚性赔偿前还会邀请专家论证，这些因素均增加了其胜诉概率。而胜诉概率的增大一般意味着违法行为受到一定的制裁，并在一定程度上对其他潜在违法行为人形成威慑。其二，民事公益诉讼惩罚性赔偿金额相对较高。以食品安全领域为例，检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿时，一般以查明的违法行为人在一定期间内销售总额而非获利总额作为基数，使得“十倍”赔偿金数额畸高。如在“浙江省绍兴市柯桥区人民检察院诉吕某某等销售非法添加药品成分的保健品刑事附带民事公益诉讼案”中，违法行为人销售“三无保健品”的总额为98万元，而法院最终判处980万元惩罚性赔偿金，旨在让其“痛到不敢犯”。有分析指出，惩罚性赔偿的目的影响其数额的确定，若其旨在制裁，则需大量增加损害赔偿金，以抵销违法带来的非法快乐或促使故意过失的特殊遵守成本，但若其旨在奖励或完全补偿受害者，那么少量的惩罚性赔偿即为适当。我国相对高额的民事公益诉讼惩罚性赔偿金在一定程度上表明，该制度的功能在于惩罚与制裁。
综上，私人诉讼惩罚性赔偿本质上是一种民事责任。民事公益诉讼惩罚性赔偿中“检察机关/社会组织+法院”的组合实际上在行使行政机关查处违法行为、维护社会公共利益、惩罚不法行为人的权力，且其所适用的司法程序要严于行政程序，能够保障不法行为人的程序权利，此时惩罚性赔偿实则与行政罚款相似，故而可将民事公益诉讼惩罚性赔偿视为一种披着民事责任外衣的公法责任。
四.惩罚性赔偿与行政罚款适用规则的建构
上文对于两种不同惩罚性赔偿的性质的分析，旨在构建不同类型惩罚性赔偿与行政罚款竞合时的具体规则，以寻求惩罚行为人与维护社会市场秩序之间的平衡。具体规则如下。
（一）私人诉讼惩罚性赔偿与行政罚款：不折抵
私人诉讼惩罚性赔偿不与行政罚款相折抵，两者并行不悖。不折抵的理由在于，《民法典》第187条明确规定，同时两者是不同类型的责任，若是折抵会影响各自责任功能的发挥；而且，即便不折抵，也不会导致“一事二罚”或过罚不相当的问题。
折抵会影响两种责任功能的实现。私人诉讼惩罚性赔偿本质上属于一种民事责任，责任功能在于填补个体利益损失，不同于行政罚款这一典型的以公共利益保护为目的的公法责任。因此，若是在私人诉讼惩罚性赔偿金中扣除行政罚款，则会导致个体利益不能得到有效的填补。反之，在行政罚款中扣除私人诉讼惩罚性赔偿金，则会降低行政处罚的威慑、惩戒、公益填补作用，影响公共利益的实现。如在市场监管、环境保护领域行政罚款的力度相对较低，虽然行政机关对于重大违法行为在法定区间作出顶格处罚，但罚款金额仍与违法行为的社会危害性不匹配，造成处罚的畸轻。此时再与私人诉讼惩罚性赔偿金折抵，更不利于发挥行政处罚的惩罚作用。
有观点认为，若是同时适用行政处罚和私人诉讼惩罚性赔偿，则可能导致“一事二罚”的问题，并有违过罚相当原则，但是这一观点是可以讨论的。“一事不二罚”原则规定在《行政处罚法》第29条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”若严格按照条文解释，“一事不二罚”仅于行政处罚中适用。理论和实践中，对于这一条款具有不同的理解。有观点认为，这是指行政机关只能对一个违法行为“给予一个和一次处罚”，即不仅不能先后给予同一类型的处罚，原则上不能给予不同类型的处罚。但是这一理解过于宽泛，不符合立法和行政执法中并处不同类型处罚的实践现状。因此，学理上，大陆法系更强调“一事不二罚”禁止的是对同一违法行为施加两个相同类型的处罚。此外，英美法系中，与“一事不二罚”相关的禁止双重危险原则，还具有程序上的意义，禁止对于同一违法行为重开两次或两次以上相同类型的调查处罚程序，上述观点也被我国研究所采纳。由此，行政罚款和私人诉讼惩罚性赔偿金分属公法责任和私法责任，性质不同，并不涉及“一事不二罚”问题。
因此，私人诉讼惩罚性赔偿与行政罚款同时适用，并不存在折抵的问题。那么进一步的问题在于，两者应当如何同时适用？
首先，在实体上，虽然私人诉讼惩罚性赔偿和行政罚款不相折抵，但可以考虑将一种责任的承担作为确定另一种责任金额的考量因素，这也就意味着法院或者行政机关对于惩罚性赔偿金或者罚款的数额具有裁量权。即出于实现打击市场严重违法行为与促进正常生产经营之间的平衡，确定惩罚性赔偿金额时，需要发挥行政处罚、刑事罚没等其他制裁方式的综合性遏制作用，不过分加大侵权人负担，侵权人已经受到的刑事或者行政处罚可以作为法院在确定惩罚性赔偿数额时考虑的一个因素。这一做法也为《知识产权惩罚性赔偿解释》第6条第2款以及《生态环境惩罚性赔偿解释》第10条第2款所接受。
其次，在程序上，应由行为人主动向法院或行政机关提出证据表明其已承担行政罚款和惩罚性赔偿金责任，以供法院或行政机关裁量。这是因为行政罚款和惩罚性赔偿金是由不同主体在不同程序中作出的，前者由行政机关决定，若要求行政机关执法中查明是否存在相关民事裁判，则会给行政机关带来过大的负担；后者由法院裁判，在民事诉讼当事人主义模式下，法院在判处惩罚性赔偿金时，也毋庸依职权查明是否存在相关罚款。同时，将已经承担相关责任作为裁量因素，对于行为人来说是有利的，故而可以基于“谁主张谁举证”的原则，由加害人在程序中主动阐明自己已经承担行政罚款或惩罚性赔偿金。
（二）民事公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款：折抵
民事公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款同时适用时应进行折抵，折抵理由如下：
一方面，两种责任功能相同，并用折抵符合“一事不二罚”的要求。民事公益诉讼惩罚性赔偿属于公法责任，具有典型的维护公共利益和惩罚性特点；行政罚款作为一种典型的公法责任，是指“有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式”。两种责任形式均是对行为人财产的剥夺，本质上属于相同类型的财产罚，针对同一违法行为同时适用时，容易引起对于行为人的“二重处罚”争议，“立足于公民权益保护的视角，同种类的处罚应该遵循一事不再罚的原则”，在此，两种责任应进行折抵。
另一方面，二者的折抵有助于实现过罚相当。“通常而言，只有在惩罚数额保持在行为人责任能力范围之内，惩罚金额的威慑效果方能实现最佳。”基于前文的分析可知，我国民事公益诉讼惩罚性赔偿金额相对较高，容易导致无法执行的情况。通过与行政罚款的折抵，有助于在一定程度上减轻行为人的负担，促进惩罚性赔偿责任的实现。
在证成两种责任并用折抵的合理性后，折抵规则应如何展开呢？在上述进路三中，民事公益诉讼惩罚性赔偿金与刑事罚金的折抵多发生在刑事附带民事公益诉讼中，在这一程序中两种责任的提出主体及款项流向具有同一性，因此折抵具有可行性和可操作性。但行政罚款与民事公益诉讼惩罚性赔偿金系不同主体在不同程序中作出，两种责任的作出存在一定的时间差，同时民事公益诉讼惩罚性赔偿金额和行政罚款金额也可能存在差异，故对于公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款的具体折抵规则，须分情况讨论之。
1．先行政罚款后民事公益诉讼惩罚性赔偿
在行政机关已查处违法行为并作出行政罚款时，这意味着公共执法机关已经行使其监管职能，对该违法行为进行了一定的惩罚与制裁。
若行政罚款数额高于民事公益诉讼惩罚性赔偿金，则行为人不必再缴纳民事公益诉讼惩罚性赔偿金，但同时行政罚款高出部分不予退还。之所以这样做主要考虑到：一方面，两种责任均是出于维护公共利益而对违法行为的制裁和对行为人的惩罚，二者性质完全相同无退还之必要；另一方面，行政罚款须上缴国库，上缴国库后缺乏可操作的退还路径，而且此时退还不仅缺乏法律依据，还可能减损行政罚款的惩罚、制裁力度，不利于打击违法行为。
若行政罚款数额低于应判惩罚性赔偿金数额，则在折抵后，由违法行为人支付未被折抵部分的惩罚性赔偿金，此时的惩罚性赔偿金可视作对行政罚款制裁力度的一种补足。这种“就高不就低”的处理原则旨在达到充分惩罚不法行为人之目的，以实现过罚相当。
在此情形下，为避免民事公益诉讼惩罚性赔偿因数额过高所导致的执行不力的问题，以及违背“一事不二罚”原则，法院作为民事诉讼惩罚性赔偿金的最终裁判者，应依职权查明行为人之前是否已受到罚款的事实，并将行为人已承担的罚款从确定的惩罚性赔偿金中扣除。同时，考虑到扣除本身对于行为人有利，行为人亦可在民事公益诉讼中提出其曾因同一行为所受到的行政罚款的事实证据。
2．先民事公益诉讼惩罚性赔偿后行政罚款
先作出民事公益诉讼惩罚性赔偿裁判后作出行政罚款的情形，具有一定的特殊性。
民事公益诉讼惩罚性赔偿除了运用检察监督权、社会监督权外，还运用了司法权，其效率性不如行政执法。同时行政机关在查处食品安全、环境侵权等领域违法行为方面相较于公益起诉人和法院更具有专业性，所采取的行政手段更具灵活性。因此，应通过相应的制度设计，避免出现“先民事公益诉讼惩罚性赔偿后行政罚款”的情形。
首先，公益起诉人在向法院起诉前有义务先向行政机关发出检察建议或者举报，待行政机关查处违法行为后，再就此提起惩罚性赔偿民事公益诉讼。一方面，这是为避免法院与行政机关就此作出相反的事实认定，产生冲突；另一方面，行政机关所查明的事实往往能作为民事公益诉讼惩罚性赔偿的证据使用，可以节约司法资源。其次，若公益起诉人未向行政机关发出检察建议或举报，而直接提起惩罚性赔偿公益诉讼时，法院在收到案件时可以参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条以及《行政处罚法》第27条所规定的行刑衔接机制，由法院向行政机关移交违法行为的线索，先交由行政机关查处，待行政机关查处后，法院再审理该案件。上述两种情况将会出现行政机关先作出处罚决定，法院之后作出惩罚性赔偿裁判，因此，此时的折抵规则参照“先行政罚款后民事公益诉讼惩罚性赔偿”的情形处理即可。
另外，即便存在上述制度设计，但若行政机关在收到线索或检察建议后未切实履行查处职责，或者等待行政机关查处将拖延诉讼从而不利于及时救济公共利益等，此时也可以由法院先作出公益诉讼惩罚性赔偿裁判，之后再向行政机关发出司法建议，建议其对该违法行为进行查处。由此将会形成先出现惩罚性赔偿裁判，后作出行政罚款决定的局面，此时需要考虑的是惩罚性赔偿金在行政罚款中抵扣的问题，只不过折抵问题从法院手中转移到行政机关手中。
在这种情况下具体折抵规则为：若已判惩罚性赔偿金数额低于行政罚款数额，则行政机关作出罚款决定后，应扣除法院裁判的惩罚性赔偿金，由行为人缴纳未被折抵部分即可。之所以如此考虑，是因为罚款和惩罚性赔偿金均旨在维护公共利益，而且随着民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理和使用的逐步完善，其将更多地用于特定的公益，相较于罚款而言，更能实现对于特定领域公共利益的维护。若已判惩罚性赔偿金数额高于行政罚款，则行为人不需要另行缴纳行政罚款，但同时高出部分不予退还，此时高出部分可视作对行政罚款力度的一种补足。这同样是遵循“就高不就低”原则，以充分惩戒行为人。在此种情况下，基于“一事不二罚”原则，行政机关作出行政处罚决定时，其有义务查明行为人之前是否因同一行为而被判决支付惩罚性赔偿金，同时折抵行为本身于行为人有利，故行为人也可以自己提出相关证据，以便行政机关及时查明事实适用抵扣规则。
五.结语
在优化营商环境、鼓励知识产权创新以及加强社会主义生态文明建设的当下，滥觞于英美法系的惩罚性赔偿作为弥补公共执法不足的一种手段在我国日益受到重视。但同时，基于惩罚性赔偿制度所具有的回应行政规制失灵的特殊功能，其在我国确立和发展的过程中，不可避免地出现了与既有行政规制手段（尤其是行政罚款）的协调问题。这也提示我们，未来惩罚性赔偿制度的发展不仅需要民法的理论支撑，还需要行政法视角的研究。
本文尝试在将我国实践中惩罚性赔偿制度类型化的基础上，对此问题进行了初步探索与回应。为进一步健全惩罚性赔偿制度，应厘清不同类型惩罚性赔偿的性质，明确其与行政罚款的关系，构建起二者同时适用的规则。一方面，应将私人诉讼惩罚性赔偿回归到民事责任的立法定位，注重发挥其补偿性功能，当其与行政罚款同时适用时可并行不悖，并可将一种责任的承担作为确立另一种责任金额的考量因素；另一方面，在立法尚未正式回应民事公益诉讼惩罚性赔偿性质之时，宜将其定位为一种公法责任，注重发挥其惩罚与威慑功能，当其与行政罚款同时适用时应遵循相应的折抵规则，以避免“一事二罚”。不过，上述适用规则仅是理论层面分析的结果，其能否适用于实践，实现打击违法行为与促进社会市场秩序正常发展之间的平衡，还有待相关制度的进一步完善。
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