农业保险法基本原则的体系构造
及逻辑展开
陈运来
湖南大学法学院副教授、法学博士
摘要：农业保险法在总体上是政策保险法，属于经济法范畴，并具有商法重要特征。农业保险法基本原则的遴选标准包括反映农业保险法所调整社会关系的本质、蕴含农业保险法根本价值、体现农业保险法基本内容、统辖农业保险法具体规则与凝聚农业保险法国际共识。农业保险法基本原则体系的内容包括社会效益至上原则、政府宏观调控与市场调节相结合原则、农业大灾风险重点防控原则、协同推进原则。以社会效益至上原则为目的性原则，以其他原则为工具性原则，共同构成一个完整体系。体系内的每项基本原则在立法上均有其独特而具体的制度要求。
关键词：农业保险法；基本原则体系；政策性农业保险；制度要求
目 次
一、引言
二、农业保险法基本原则的体系构造
（一）体系构造的逻辑起点：农业保险法的实质到底是经济法还是商法
（二）农业保险法基本原则体系的争议
（三）农业保险法基本原则遴选标准的厘定
（四）农业保险法基本原则体系的内容构成
三、农业保险法目的性原则的逻辑展开
（一）社会效益至上原则应为农业保险法的目的性原则
（二）社会效益至上原则的具体展开
四、农业保险法工具性原则的逻辑展开
（一）政府宏观调控与市场调节相结合等原则应为农业保险法的工具性原则
（二）政府宏观调控与市场调节相结合原则的具体展开
（三）农业大灾风险重点防控原则的具体展开
（四）协同推进原则的具体展开
五、结语
一、引言
法律基本原则乃体现法蕴含的根本价值、能构成法律体系神经中枢的法律原则。对法律基本原则进行集中统一规定是我国基本法律或重要法律制定的一贯模式，亦为我国立法的成熟经验与鲜明特色，故农业保险法首要立法任务即是确立其基本原则。农业保险法基本原则是指贯穿农业保险法，蕴含农业保险法根本价值，规范农业保险立法、执法、司法、守法等行为的特有基本准则。从现行法看，1993年全国人大常委会制定并分别于2002年、2009年、2012年修改的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）以及2012年国务院颁布并于2016年修改的《农业保险条例》（以下简称《条例》）只对农业保险实施的基本原则进行了初步规定，即在《农业法》第46条第3款规定了“自愿”原则，在《条例》第3条第2款规定了“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”这四项原则。这些关于原则的法律规定显然对相关政策产生了直接影响。2014年8月10日发布的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）第5条第11项仅规定了与《农业法》中“自愿”原则极为类似的“自愿参保”原则，2019年5月29日中央深改委第八次会议审议并同意的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》第2条则直接沿用了《条例》中的四项原则作为加快农业保险高质量发展的指导性原则。但上述法律原则和政策原则皆为工具性原则，缺乏目的性原则的引领，更何况其中的个别原则还不宜上升至基本原则的高度。显然，这些较为简单而片面的原则规范，不但在立法层面，而且在执法、司法和守法层面，已不能适应新时代乡村振兴战略尤其是“加快建设农业强国”背景下调整错综复杂农业保险关系的现实需要，成为了我国农业保险整体实力由大转强的主要制度性制约因素之一。
依照2015年修改的《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）第184条第1款“农业保险由法律、行政法规另行规定”的规定，并结合《条例》第3条第2款所述农业保险法四项原则等的规定可知，农业保险法的基本原则及其体系显著区别于一般商业保险法的基本原则及其体系。在《条例》业已出台并实施超过十年、农业保险发展备受中央高层关注的情况下，应进一步完善农业保险相关立法，适时启动《条例》的修改，并探索制定作为农业保险基本法的《中华人民共和国农业保险法》（以下简称《农业保险法》），以将实践中行之有效的农业保险政策纳入法治化轨道，从而大幅深化农村金融改革。鉴此，笔者拟在重点考察《条例》所规定的四项基本原则并充分参考学界既有理论研究成果的基础上，专门对农业保险法基本原则的体系构造问题进行深入细致的前瞻性探讨，进而为《条例》的修改和《农业保险法》制定中相关基本规则的创设、完善及实施提供基础理论方面的探索。
二、农业保险法基本原则的体系构造
我国农业保险法基本原则的体系构造具有深厚的法理基础。立法界和学界多有农业保险法基本原则体系的间接表达，也有少量直接针对此类基本原则体系的文本或理论表达。比较而言，立法上的文本表达显得直接而简略，学术上的理论探讨较为间接而深入。依照部门法基本原则体系构建的一般逻辑，只有严格依照农业保险法基本原则的遴选标准，才能最终科学构建起此类原则体系。
（一）体系构造的逻辑起点：农业保险法的实质到底是经济法还是商法
农业保险法基本原则体系的科学构造以此类法律的部门法归属判定为前提和基础。原因在于，在每个部门法体系内，子部门法基本原则的确立会受到该部门法基本原则的显著影响。比如，证券法的公开原则根源于商法的保障交易安全原则，公平原则根源于商法的维护交易公平原则，公正原则根源于商法的上述两大原则。
根据目的及承办机构等的不同，可在广义上将保险分为商业保险、政策保险与社会保险三类。商业保险是营利保险，政策保险与社会保险是非营利保险。相应地，广义的保险法也包括商业保险法、政策保险法与社会保险法。
在部门法归属上，商业保险法属于商法范畴已成为理论界和实务界的共识；政策保险法作为政策性金融法的重要组成部分，显然属于经济法中的宏观调控专项法范畴，但因为政策保险仍是一种由国有或私营保险机构实施的以合同为媒介的服务性经营行为，具有商行为的重要形式特征即营业性与实质特征即市场交易性，所以政策保险法也必然具有商法的某些重要特征如自治性，以及私法与公法结合的二元性等；社会保险法作为社会保障法的主要组成部分，当然属于经济法中的宏观调控相关法范畴。有鉴于此，以《保险法》为核心的一般商业保险法与以未来《农业保险法》为核心的政策保险法之间的关系，不宜简单地界定为一般法与特别法的关系，而更宜视为分属于商法与经济法的子部门法的并列关系。这已在相关法律中得到直观体现。《保险法》第2条规定：“本法所称保险，是指……商业保险行为。”该法第184条第1款规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”《农业法》第46条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。”《条例》第1条规定：“……根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》等法律，制定本条例。”可见，《保险法》并不当然适用于农业保险；农业保险法实际上已采取与一般商业保险法相并列的单独立法模式；农业保险法立法依据不限于属于商法范畴的《保险法》，还包括属于经济法范畴的《农业法》和《中华人民共和国粮食安全保障法》等法律。此外，从《条例》第16条与第31条的规定可进一步推知，包括基本原则在内的商业保险法的有关规定只有得到农业保险法明确认可时，才适用或参照适用于农业保险。
综上，农业保险法与商业保险法之间的并列式关系定位，已经、正在并必将继续对农业保险法基本原则的体系构造产生重大影响。一方面，具有经济法性质的农业保险法必然在基本原则的体系构造上，深受经济法基本原则的影响。比如，《条例》所规定的“政府引导、市场运作”原则根源于经济法的国家协调经济运行及市场优先等原则。另一方面，带有商法尤其是商业保险法重要特征的农业保险法在基本原则体系构造上，也会受到商法基本原则的一定影响。比如，《条例》中的“协同推进”原则根源于商法的促进交易效率与保障交易安全等。不过，即使在部门法体系内一般法与特别法的关系模式中，各自的基本原则体系也很有可能是相对独立的。有鉴于此，农业保险法基本原则的体系构造同经济法与商法的基本原则之间，既存在密切联系，也有着一定区别。
（二）农业保险法基本原则体系的争议
在农业保险法基本原则的体系构造上，自20世纪90年代以来观点纷呈，迄今仍未有定论。从既有文献看，其可概括为下列五类主要主张。其一，一原则类。依《农业法》第46条第3款的规定，此类基本原则只有自愿原则。其二，两原则类。邓齐滨主张包括政府调控与市场调节结合原则、自愿投保与强制投保结合原则。其三，三原则类。张长利主张包括国家主导与适度扶持原则、基本保障原则、多种保险机制结合原则。其四，四原则类。笔者曾主张在政策性农业巨灾保险制度模式下，农业保险法基本原则包括集中力量举办政策性农业保险原则、政府推动和市场运行结合原则、因地制宜原则、有限竞争原则。此外，依《条例》第3条第2款与《浙江省实施〈农业保险条例〉办法》第5条的规定，也可以认为农业保险法基本原则包括政府引导原则、市场运作原则、自主自愿原则、协同推进原则。其五，六原则类。高伟主张，农业保险法基本原则包括总体补偿原则、公共强制原则、政府扶持原则、试点原则、相关政策逐步出台原则、借鉴国外立法经验原则。从上述各类主张的内容看，或强调农业保险的非营利性，或强调实施方式的自愿性或强制性，或强调政府和市场的关系定位，或强调农业保险发展的全局性或稳健性等。
（三）农业保险法基本原则遴选标准的厘定
法律基本原则的确立须以一定标准为依据，标准的模糊或缺失将造成基本原则的漏设或滥设。由于农业保险法的实质是经济法并兼具商法的某些重要特征，其基本原则遴选标准的确立应综合考量经济法与商法基本原则的遴选标准，以进行合理取舍。
关于经济法基本原则，最典型的是有学者提出了三项遴选标准：高度标准，即强调此类原则须有其应有“高度”，以免与宏观社会经济政策原则、经济法的宗旨或价值及具体规则等相混淆；普遍标准，即强调此类原则在法治诸环节中的“全程性”，并避免将经济法体系内的子部门法原则上升为此类原则；特色标准，即强调本身“特色”，以免与其他部门法的基本原则或整个法律的共有原则相混同。该观点的可取之处在于，十分强调遴选标准的确立应有助于显著提升此类原则相对于其他法律原则和法律规则而言的可区分度。但该观点也有似是而非的隐性逻辑缺陷：第一个标准直接以高度为维度，但因较为抽象而难以把握好不高不低的度；第二个标准实际上是以长度为维度，但全程适用的要求过高，实际上极难做到；第三个标准似以宽度为维度，因空洞泛化而难以把握好不宽不窄的度。虽然特色标准不宜作为标准，但所蕴含的特色理念仍可作为厘定此类原则遴选标准的根本指导思想。
关于商法基本原则，有学者对其遴选标准界定如下：反映商事关系本质特征；体现商法基本内容；统辖商法具体制度；贯穿于商法规范。笔者认为，前面三个标准具有相当合理性：第一，依法理学原理，商法所调整的社会关系的本质和类型化决定商法的部门法归属，亦决定商法基本原则的特有性；第二，基本原则为相关商事关系主体之间的权利义务关系设定总体框架，对商法基本内容产生直接或间接影响；第三，内容的概括性和抽象性必然会导致此类原则对具体法律规则的统辖。美中不足的是，第四个标准为规范上的全程性标准，但在商事立法实践中并非每个基本原则都能完全满足它。
综上，笔者基于特色理念，在充分分析借鉴学界相关研究成果的基础上，拟将农业保险法基本原则之遴选标准概括如下。其一，反映农业保险法所调整社会关系的本质。农业保险关系乃人们在从事农业保险活动中所产生的社会关系的总和。尽管其所包含的一部分商业性农业保险关系具有一定营利性与明显营业性特征而可被纳入商事关系范畴，但鉴于在总体上以政策性农业保险关系居多，其本质应为体现政府对农业保险市场进行协调和干预的经济关系，即经济法关系。此类原则的遴选标准应能对这一本质予以反映。其二，蕴含农业保险法根本价值。此类原则应具鲜明价值取向性，通常以公平为优先，以效率为补充。其三，体现农业保险法基本内容。此类原则尽管在规范形式上带有一定的不确定性，但能为农业保险各类主体尤其是政府、农业保险人和农业生产经营者三大主体之间的权利义务关系奠定基本框架。其四，统辖农业保险法具体规则。此类原则同相关法律规则之间是纲目关系。前者应具有统辖性，否则，后者因缺乏总的原则指引而难以细化或展开，或者导致其适用上的相互冲突。其五，凝聚农业保险法国际共识。农业保险已成为世界贸易组织框架下世界农业政策的重要走向之一。比如，在美国农业支持政策中，2014年至今是以农业保险为主导的风险管理时期。故此标准的确立将有力促进我国农业保险立法，并增强我国在国际农业原保险和再保险服务贸易中的话语权。
（四）农业保险法基本原则体系的内容构成
基于上述五个遴选标准，笔者认为，农业保险法基本原则应包括下列四项。
一是社会效益至上原则。其基本含义是，农业保险的举办应以社会效益为优先，以最大限度增进长远的整体社会效益的最大化，而非追求个人、企业或集团利益（含经济效益）的最大化。它根源于经济法的社会利益最大化与实质公平原则。首先，反映农业保险法所调整社会关系的本质。农业保险关系区别于商业保险关系主要表现为，农业保险虽有雹灾和火灾等方面的少数保险产品可作为私人产品予以纯商业性经营，但在总体上具有准公共产品属性，是介于私人产品与公共产品之间且偏向于公共产品的一类产品，故农业保险关系常带明显的经济法关系特征——非营利性。此项原则恰好体现出农业保险关系较强的伦理性，有利于协调因农业保险准公共产品属性所致农业保险各参与主体之间利益关系的失衡。其次，蕴含农业保险法根本价值。讲求效率但更重视公平是全面深化农村财政金融体制改革、促进农业包容性增长和可持续发展的价值选择。相应地，此项原则要求农业保险增进整体社会效益，而非实现某一特定主体经济效益最大化，这是对农业保险法公平价值的深刻体现。再次，体现农业保险法基本内容。它所含特殊目的性因素，必然要求农业保险法内容涵盖从政策性与合作性农业保险人等基本主体制度到农业保险的合同、补贴、基金等基本行为制度的极宽广范围。复次，统辖农业保险法具体规则。其高度抽象性可为具体农业保险法律规则的创设预留极广泛空间，其高度伦理性可为具体农业保险法律规则的创设指引正确方向。最后，凝聚农业保险法国际共识。从美国、法国、西班牙、日本等国的农业保险立法看，其均主张农业保险的发展应秉持以整个社会为核算单位的基本理念，而不受民法等价有偿原则与商业保险法损失补偿原则的严格束缚。我国农业保险立法对此项原则的确立，也将带来以确保国家粮食安全与实现整体社会稳定为核心目标的广泛经济福利和政治福利。
二是政府宏观调控与市场调节相结合原则。其基本含义是，在农业保险发展中既要发挥政府的主导或引导作用，也要发挥市场机制的自发调节作用，让两者形成合力以避免“双重失灵”。它根源于经济法的国家协调经济运行及市场优先等原则。首先，反映农业保险法所调整社会关系的本质。此原则的确立乃农业保险准公共产品属性的必然要求。一方面，此属性在客观上要求政府积极实施宏观调控，尤其要加强财税支持力度，以对农业保险正外部性所致失衡的农业保险利益关系进行再分配，并在相当程度上解决信息不对称所引发的逆选择与道德风险。另一方面，此属性亦要求市场机制发挥积极作用以减轻政府财政负担。这样，在政府、市场、社会内部及其相互之间必然形成多种利益关系，其中政府与市场之间的关系，以及政府内部的关系，多为经济法关系。其次，蕴含农业保险法根本价值。政府宏观调控旨在促进农业保险发展并维护农业稳定，必然蕴含农业保险法公平价值；而市场调节恰好蕴含农业保险法效率价值。再次，体现农业保险法基本内容。在基本主体制度上，政府和市场结合暗示农业保险人的来源系由政府直接设立，或按市场规律产生。在基本行为制度上，它体现了政府和市场在农业保险中的不同行为方式。复次，统辖农业保险法具体规则。它表明农业保险发展离不开政府与市场的配合，从而对两者在农业保险中的作用机制提出相应具体要求。最后，凝聚农业保险法国际共识。世界农业保险主要举办国在农业保险立法中，都很注重发挥政府与市场的合力。我国农业保险立法对此项原则的确立与坚守，也已经、正在并将继续有利于在世界贸易组织《农业协定》框架下，充分而合理地调动这两方面的国内外资源，来构建农业保险高质量发展的长效促进机制。
三是农业大灾风险重点防控原则。其基本含义是，作为农业风险管理工具的农业保险的组织与运作，应主要围绕农业大灾风险的防范和控制这一中心任务而展开。它根源于农业法的农业可持续发展原则、商法的商主体维持与确保营业或交易安全原则、商业保险法的损失补偿与风险预防相结合原则。首先，反映农业保险法所调整社会关系的本质。农业大灾风险的发生是造成农业保险市场失灵的主要原因之一，而由政府牵头着重构建农业大灾风险分散机制，可有效矫治农业保险市场失灵。由此引发的社会关系也就必然具有经济法关系的属性。其次，蕴含农业保险法根本价值。它要求在农业大灾风险分散机制中，一方面激发农业保险人的企业社会责任担当，另一方面充分发挥政府尤其是财政的作用，从而蕴含农业保险法公平价值。再次，体现农业保险法基本内容。农业大灾风险分散机制乃政策性农业保险制度建设的核心内容和最大难点，而此项原则的确立必将对我国农业大灾保险法律制度的构建产生巨大推动作用。复次，统辖农业保险法具体规则。其重点指向性可为具体农业保险法律规则的创设指明主要而正确的方向。最后，凝聚农业保险法国际共识。农业大灾风险分散机制是各国实现农业保险可持续发展的主要基石。世界主要农业保险举办国在这方面的立法经验大致可概括为两点：一是十分重视农业再保险与农业大灾保险基金这两大支柱的法律机制建设，尤其是在农业再保险法律机制建设上成果颇丰；二是在农业大灾保险的财政支持法律机制上下足功夫。于此情形，此项原则的确立必将对我国央地多级财政支持型农业大灾保险法律制度的构建，在合理借鉴域外相关有益经验上，产生积极促进作用。
四是协同推进原则。其基本含义是，农业保险发展须契合差异协同律，贯彻整体发展观，齐心协力，统筹兼顾。它根源于经济法的国家协调经济运行原则以及商法的促进交易效率、保障交易安全与维护交易公平原则等。首先，反映农业保险法所调整社会关系的本质。农业保险利益结构极其复杂，参与主体的范围远超农业保险合同当事人。按照此项原则的要求，当政府在与农业保险相关的计划、财税补贴、优惠贷款、国有资产投资、统计与审计等活动中以宏观调控者身份出现时，由此所生农业保险关系就具有经济法关系之性质。其次，蕴含农业保险法根本价值。我国农业保险发展正呈现出区域、主体、标的、管理与制度上的多重复杂性，难以充分兼顾公平与效率，故亟需在集中统一领导下协同推进，以尽量促进公平与效率的有机结合。再次，体现农业保险法基本内容。农业保险协同推进的终极目标是实现在政府主导或引导下的多层次体系、多渠道支持、多主体经营、多地区共同发展。这就为农业保险法基本主体与行为制度的构建指明基本方向。复次，统辖农业保险法具体规则。农业保险的统筹发展需要从组织到运作的配套法律规则来指引、评价、预测和矫治。此项原则的确立能为农业保险法具体协同规则的构建与完善提供总体框架。最后，凝聚农业保险法国际共识。鉴于农业保险的发展是一项十分浩大的系统性工程，世界主要农业保险举办国多采取协同推进的办法，综合施策。比如，西班牙《农业保险法》规定，该国对农业保险采取公私混合式跨部门协同推进模式。由多家私人农业保险公司负责直接经营，并由以下四个职能部门负责监管：经济与财政部保险司为农业保险公司的管理机构，主要负责保障投保人权益，促进农业保险市场健康发展；农业部农业保险局，主要行使农业保险管理职责；农业再保险公司受政府委托，为私人农业保险公司提供再保险；农业保险总公司对农业保险发挥行业监督作用。与他国相比，我国社会主义制度具有集中力量举办农业保险的体制优势，就更有必要在《条例》业已确立此项原则的基础上，在未来农业保险立法中继续恪守该原则了。
依系统层次性原理，系统内的各要素存在种种差异，使得系统组织在功能上呈现出一定的等级秩序性。一个完整的法律基本原则体系是由目的性原则与工具性原则两大部分构成的。同理，在农业保险法基本原则体系中，依性质及所起作用的不同，笔者将这些基本原则划分为两大层次：第一项原则系目的性原则，在农业保险法基本原则体系中起本源性作用；其他几项原则均为工具性原则，在农业保险法基本原则体系中也分别发挥重要作用。
三、农业保险法目的性原则的逻辑展开
农业保险法目的性原则是指体现农业保险法根本目的，蕴含农业保险法根本价值，并在农业保险法基本原则体系中起本源性作用的原则。它是选择、评价与统率工具性原则的根本准则。故此类原则的准确认定将对农业保险法制度构建产生根本性的深远影响。
（一）社会效益至上原则应为农业保险法的目的性原则
在农业保险法基本原则体系中，社会效益至上原则应为目的性原则，主要理由如下。
其一，体现农业保险法的根本目的。在语义上，目的是人们在行动之前根据需要在观念上为自己设计的要达到的目标或结果。社会效益则是与经济效益相对立的一个概念，大致包括两种含义。一是全社会的经济效益。它是从国民经济全局出发，对社会再生产各领域经济效益的综合考察与全面权衡。二是社会领域的效益。它主要是从社会的角度考察经济活动的综合效益。在此处为第二种含义。至上是最高之意。社会效益至上类似于社会效益最大化，但其地位维度的表达比后者数量维度的表达，显然立意更高；大致相当于总体报偿，与后者以整个社会为核算单位的语义极为接近，但在表达上更为直接、鲜明、精准；与公共选择也似有异曲同工之妙，但跟后者以个人主义作为理解社会选择和公共决策的理论进路相比，在行为目的性上高下立判。上述语义分析表明，此项原则的确立能促使决策者通过理性选择来妥善安排农业保险这一准公共产品的决策活动。在根本上，有关农业保险的公共决策应优先追求社会效益。究其原因，农业保险的正外部性极强，使其经济效益偏低而社会效益尤大。
其二，最深刻地蕴含农业保险法的公平价值。公平价值与效率价值相对应，通常指投入、获得等诸要素在所有参与者之间均衡分布。在农业保险的公共决策中，政府应选择使社会效益最大限度地超过社会成本的政策，并力避社会成本高于社会效益的政策，以充分体现公平价值。总之，此项原则将长远的整体社会效益置于个人、企业或集团的利益之上，在最大程度上蕴含着公平价值。并且，它对公平价值的彰显主要基于农业保险发展宏观目标的视角，立意尤高，具有极为深远的立法指导意义。
其三，在基本原则体系中发挥本源性作用。阿列克西的碰撞法则认为，原则之间也会发生碰撞，这就需要确定某项原则优先于其他原则。某一原则对另一原则的干预愈强，表明其原生性愈明显。具体到农业保险法领域，其基本原则之间也难免发生碰撞。当存在冲突时，这项原则应优先于后三项原则适用。尽管农业保险法基本原则皆不同程度地蕴含公平、效率价值，但其他原则对农业保险立法、执法、司法、守法活动的准则功能的发挥，从本源上均有赖于此项原则的指引、评价与矫治。原因在于，此项原则体现着农业保险发展的终极目的，理应作为地位居首的原生性原则，而其他原则影响范围主要局限于制度构建层面，是地位稍逊的派生性原则。
（二）社会效益至上原则的具体展开
社会效益至上原则直接揭示农业保险的根本宗旨是追求社会效益最大化，对农业保险利益均衡起到正本清源的奠基与促进作用。据此，它的确立将主要产生以下几项具体制度要求。
其一，农业保险政府绩效的评估规则。此类评估系通过一定方法、标准与程序，对政府部门及其官员的职责行使、管理效率、服务质量、公众获得感和信任度等进行考核和评价，以增进农业保险政府绩效。此项原则要求打破政府绩效评估长期偏重经济指标的惯性，而将开办农业保险的业绩纳入此类评估的指标体系，以提升各级政府尤其是地方政府对农业保险发展的重视度，优化其发展农业保险的路线、方针和政策。特别是，此类评估能较为准确地评价政府在农业保险发展中的支出和回报，及时找出政府对农业保险支持和监管等工作的不足，为后续相关政府决策提供大量真实可靠的基础数据，避免决策失误导致农业保险发展受阻。在实践中，我国许多地方政府已开始尝试将农业保险纳入政府绩效评估的指标体系。为此，笔者提出如下农业保险立法建议：一是通过明文规定将政策性农业保险业绩纳入各级政府绩效评估的指标体系，从而为农业保险政府绩效评估提供直接、基本的法律依据；二是秉持实质法治理念健全此类评估方式，将评估的形式合法合规性与客观公正性有机结合起来；三是规定此类评估的重点考核对象为相关“关键少数”领导干部，以极大增强其实施效果。
其二，农业保险组织与运作的社会效益导向规则。其主要包括以下方面。（1）非商业性农业保险人的市场准入规则。在大多数市场交易中，商业保险人的营利性和农业保险的非营利性相悖，导致此类保险人无意介入农业保险市场或介入动力不足而出现农业保险供给侧萎靡的不利后果。政策性与合作性农业保险人的设立和运作不以营利为宗旨，能克服前者经营农业保险的主观局限性。为此，建议未来农业保险立法在《农业法》第46条第2款与《条例》第2条第2款对合作性农业保险人有所规定的基础上，进一步规范这类农业保险人的设立条件与程序；并允许设立全国性和区域性的政策性农业保险人。（2）政策性农业保险业务的非营利性目的规则。此项原则要求农业保险人在举办农业保险尤其是政策性农业保险业务时，一般应当进行非营利性经营。究其原因，一方面，农业保险的系统性风险与极强正外部性决定了农业保险经营在整体上难具营利性，而政策性农业保险业务非营利性目的规则的创设契合农业保险的这一基本特征；另一方面，出于对特定情境公益损害的考量，政策性农业保险业务非营利性目的规则的创设有利于把农业保险费率维持在较低且基本合理的水平，从而刺激政策性农业保险产品的长期有效需求。因此，农业保险法应明确规定政策性农业保险业务实行保本微利经营。（3）农业保险人等的企业社会责任规则。传统商法学理论认为，基于投资而产生、形成或衍生的资本权在营业领域和商事权利体系中具有初始性、基础性地位。但从“扩大了的个人”到“缩小了的社会”的观念转变，是对公司等企业在社会治理体系中的重新定位，是整体主义哲学观的客观要求。企业社会责任突破了企业的绝对营利性，而强调企业社会影响力的各个方面。此项原则要求农业保险人等企业在农业保险经营中承担相关社会责任。例如，针对小农户农业保险产品的缺位现象，可在立法上鼓励农业保险人积极探索家庭财产综合保险、天气指数保险、区域产量保险、收入保险、食用特色农产品安全责任保险、“互联网或人工智能或区块链+保险”模式等在农村地区的普适性。同时，其他类型农业保险利益相关者也跟进提供相应产品或服务，形成农业保险发展合力。例如，针对农业企业融资难现象，可在立法上鼓励正规金融机构向参保农业企业提供差异化农业保险优惠贷款。
其三，农业保险利益共同体促进规则。农业保险法应多策并举，大力培育具有鲜明中国特色的农业保险广泛利益共同体。构建让小农户和新型农业经营主体共生共荣的农业保险利益分配法律机制，以精诚合作理念促进多主体互利共赢；构建可满足中国式现代化需要的区域性农业保险制度，以求同存异理念促进多地区农业保险共同发展；构建作用于社会治理的ESG（环境、社会、治理）绿色农业保险法律机制，以“以农为本，改善民生”等理念，在《中华人民共和国民法典》第9条等制度框架下，促进多领域利益实现。
其四，对农业保险违法行为的惩治。受农业保险正外部性、信息不对称、主体目的性差异、过度竞争等因素影响，虚假承保理赔、无故拒赔惜赔、骗取保险金、恶意套补、违法使用保险资金等农业保险违法违规现象一直屡禁不绝。依公共利益理论，对以保险欺诈为主的农业保险违法活动实施全面监管，并追究其法律责任，能在很大程度上纠正农业保险市场的不公平和无效率，健全农业保险法治化营商环境的合规机制，促进社会效益最大化。
我国各类农业保险主体的违法行为的表现形式及其法律责任均不尽相同，可区分为以下三种主要情形。（1）投保人应对其违反如实告知义务、骗取保险金与恶意套取农业保险财政保费补贴资金的行为，承担保险欺诈的民事、行政或刑事责任，对其拖欠保费和违反防灾减损义务的行为应分别承担相应违约责任。比如，投保人因重大过失未履行如实告知义务的，鉴于现代保险法理念多倾向于承认重大过失行为的可保性，可借鉴域外法经验，规定被保险人对农业保险人的保险金比例赔付请求权；对于投保人故意为不实告知的，鉴于存在欺诈意图，在解除合同外亦应允许农业保险机构行使撤销权；非因上述情形违反告知义务的，应允许农业保险机构终止保险合同，终止仅向将来发生效力。（2）农业保险人应对其非法经营、违反提示或说明义务、虚假承保理赔与恶意套取农业保险财政补贴资金的行为，承担保险欺诈的民事、行政或刑事责任，对无故拒赔或惜赔行为承担违约责任，对违法使用保险资金行为承担行政责任乃至刑事责任。以违法使用保险资金行为的刑事责任为例。众所周知，财产乃为个人自由发展服务的工具，蕴含着法益持有者的行动机会，因其相对于人的功能性与工具性而受到刑法保护。保险资金当然也不例外。违法使用保险资金在刑法上可能涉及违法运用资金罪、职务侵占罪和贪污罪等。第一，农业保险公司违反国家规定运用保险资金的，就构成《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第185条之一第2款规定的违法运用资金罪，对其直接负责的主管人员与其他直接责任人员，依照该条第1款的规定处罚。在审判实践中，情节严重为此罪的入罪标准，情节特别严重为此罪的情节加重犯。第二，对非国家工作人员主观故意侵占农业保险人的保险资金据为己有达到数额较大程度，就构成《刑法》第271条至第272条规定的职务侵占罪。第三，至于贪污罪，则是按《刑法》第382条至第383条的规定，对国有农业保险公司中从事公务的人员和国有保险公司委派到非国有农业保险公司的人员骗取保险金的行为以此罪论处。第四，若国有农业保险公司及其工作人员违反国家有关规定，在保险资金使用中利用职权或职务上的影响为特定关系人牟取数额较大的非法利益，则可通过在《刑法》中增设利用职权非法牟利罪或利用职权输送利益罪的方式来定罪量刑。（3）政府部门及其工作人员应对其违规批准，非法侵占、挪用或拖欠、迟延支付以及骗取农业保险财政补贴资金等行为，承担行政责任乃至刑事责任，但不包括民事责任。比如，对财政部门及其官员拖欠、延付或拒付农业保险财政补贴资金行为如何追责，应具体问题具体分析。鉴于我国立法机关无权配置包括财政资源在内的行政资源，若贸然以法律所设定的行政目标去评价财政部门及其官员的履职情况，就可能丧失行政可问责性的公共伦理基础，难以产生正向激励，反而可能扭曲履职行为，故建议不对不具有履行财政补贴职责作为可能性者追责；对具有履行财政补贴职责作为可能性者，一般只需依《财政违法行为处罚处分条例》第6条第3项关于滞留应当下拨的财政资金的规定责令改正即可，对构成犯罪的工作人员才依《刑法》第397条以滥用职权罪或玩忽职守罪论处。
四、农业保险法工具性原则的逻辑展开
农业保险法工具性原则是指蕴含农业保险法根本价值，并遵从和服务于总的目的性原则的原则。此类原则的准确认定将对农业保险法制度构建产生多维度的重要影响。
（一）政府宏观调控与市场调节相结合等原则应为农业保险法的工具性原则
在农业保险法基本原则体系中，政府宏观调控与市场调节相结合原则、农业大灾风险重点防控原则以及协同推进原则应为工具性原则，原因如下。
其一，最直观地体现农业保险法公平与效率结合但偏重公平的价值。价值取向选择不但直接影响农业保险资源配置，进而影响农业保险可持续发展，而且直接影响农业保险法的立法质量与实施效果。从我国实际国情需要看，在农业保险发展中不宜照抄欧美发达国家将公平与效率并重或偏向于效率的做法，但可借鉴日本公平优先、兼顾效率的理念，由政府采取有力措施主导或引导市场。并重点防控农业大灾风险，建立以政府信用作支撑的行业公信力，协同推进农业保险。
其二，在逻辑上根源于社会效益至上原则。如前所述，绝大多数农业保险产品属于准公共产品，其生产经营不得以营利为目的，而应以社会效益为优先。为体现社会效益至上，在政府与市场关系的定位、农业保险的供需激励、产品开发、科技应用、大灾防控、部门协同、区域布局等方面均具有独特而复杂要求。尤其在政府与市场关系的定位、大灾防控与部门协同上，如何处理好社会效益与经济效益之间的关系，农业保险产品相对于农村硬公共设施、涉农保险和农村互助医疗等绝大多数其他准公共产品而言，要复杂得多。由此看来，这三项原则皆因社会效益至上原则而确立，是后者的延伸和发展。
其三，在基本原则体系中分别发挥重要作用。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。一方面，鉴于政府干预是中国特色社会主义市场经济与自由资本主义市场经济的显著差别，亦为其相对于自由资本主义市场经济的优势所在，我国农业保险的发展尤应充分发挥此优势。另一方面，在宜实行纯商业化经营的少数农业保险领域，让市场在资源配置中起决定性作用，在不宜实行纯商业化经营的多数农业保险领域，让市场在资源配置中起基础性或补充性作用。可见，政府宏观调控与市场调节相结合原则的确立能有效解决农业保险资源配置问题。
农业作为弱质产业，极易发生系统性风险并蒙受巨损，而严重的财产损失会激化农业保险利益冲突，甚至可能导致农业保险体系崩溃。有关统计数据表明，自《条例》于2013年实施以来，我国农业财产保险的经营风险比一般财产保险的经营风险明显要高出不少（见表1）。大灾风险管理制度已成为政策性农业保险制度的核心内容，也是农业保险可持续发展的关键条件之一。可见，农业大灾风险重点防控原则恰能直观而准确地体现农业保险人主要经营成本控制与农业保险可持续发展之间的辩证关系。
表1 我国一般财产保险业务与农业财产保险业务对比表（单位：百万元）
数据来源：2014年至2023年《中国保险年鉴》，北京雅昌艺术印刷有限公司出版。笔者根据收支数据计算出支收比。
农业保险结构性矛盾犹存，地方政府和保险业界对市场运作的执行性差异已成为制约农业保险发展的重要因素，故把视野转向于协同推进就成为一条可行改革思路。与此相适应，作为一项典型工具性原则，协同推进原则对主体协同、产品协同与政策协同等方面制度的可操作性要求极高，对农业保险执行性差异问题的解决起到不可替代的作用。
（二）政府宏观调控与市场调节相结合原则的具体展开
农业保险发展须同时发挥政府和市场的作用，缺一不可，尤其要防止市场失灵。其中，政府宏观调控指政府干预机制在农业保险中起主导或引导作用；市场调节指市场机制在农业保险中起基础性和交易性等作用。此项原则的确立主要产生以下几项具体制度需求。
其一，政府与市场关系的清晰法律定位。在《条例》第3条第2款所规定的“政府引导、市场运作”原则的基础上，有必要尽快修改《条例》或适时制定《农业保险法》，正式确立农业保险中政府的主导或引导地位与市场的基础地位等，既不生搬1994年至2003年的片面市场化机制，也不退回20世纪50年代政府包揽模式。一方面，允许甚至提倡由财政部门直接出资设立政策性或商业性农业保险人来经营农业原保险或再保险业务，或者规定由政府有关部门出面提供再保险或财税支持，科学构建农业保险大灾风险分散体系等，以维护农业保险经营的长期稳定性。另一方面，通过立法积极培育农业保险市场微观供需主体，并健全合同机制等，以分类发挥市场要素的决定性、基础性或补充性作用。
其二，有限竞争制。在一个不完全市场中，农业保险人的数量并非多多益善，但也不允许独家垄断。因而农业保险经营体制建构的上策是在市场准入上实行有利于控数量提质量的有限竞争。在相关法律制度设计上，基于法律人格的相对性原理，应重点完善地方性农业保险人遴选制度。为此，建议农业保险法在总结《条例》第17条第1款与2020年6月1日发布的《中国银保监会办公厅关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》等经验基础上，进一步细化规定农业保险人的类型、组织形式及其设立或准入、变更、终止或退出的条件和程序。
其三，政策性农业保险的商业化经营模式。鉴于农业保险在性质和归类上属于经营型准公共产品范畴，通过商业保险公司经营政策性农业原保险业务已成为世界各国农业保险经营模式的基本选择。这样不但能大幅提升经营效率，节约财政补贴支出，而且能有力促进公平，防止垄断。我国当然也不例外。此模式已在《条例》第3条和第7条中有所体现，并应在未来农业保险立法中予以进一步确认和规范。
其四，自愿投保与强制投保的结合。合同当事人合意范围的确定于理论与实务均具有重要意义。单纯自愿投保无法解决农业保险需求不足、逆选择、排斥困难农户等问题；而一味强制投保既有悖于法理和市场法则，也可能引发甚至激化社会矛盾。鉴此，未来农业保险立法应改变现行《农业法》第46条第3款与《条例》第3条第2款、第4款规定的纯粹自愿投保方式，推行纯粹的自愿投保、附限制条件的自愿投保与强制投保三种方式相结合，尤其应巧妙地推行附限制条件的自愿投保方式。
其五，政府财税支持与农业保险自我财务平衡的统一。国外法定财税支持方式有保费补贴、经营管理费补贴、基金亏空补贴与税收优惠等。我国也很有必要以保障国家粮食安全为重心，突破《条例》第7条和第9条第1款只规定保费补贴并简单规定税收优惠的做法，在农业保险法中对财税支持的险种、方式和比例等加以优化。当然，立法也应鼓励农业保险人不断提升经营管理能力，在《条例》和《农业保险大灾风险准备金管理办法》等制度框架下实现自我财务平衡，以减轻财税补贴压力，降低逆选择与道德风险。
（三）农业大灾风险重点防控原则的具体展开
《条例》第8条明确规定我国要建立央地财政支持的“农业保险大灾风险分散机制”，但此类机制的构建是一个十分复杂的系统工程。为加快农业保险高质量发展，未来农业保险法中此项原则的正式确立将主要产生或增加以下几项具体制度需要。
其一，农业再保险风险分散规则。其主要包括以下内容。（1）业务范围。建议立法基于风险分散、持续经营与合理激励等维度的综合考量，将各类农业再保险人的业务范围加以区分性规定。换言之，应规定商业性农业再保险人一般主营国内外商业性农业再保险业务，但在政策性农业再保险人缺位时，还可兼营国内政策性农业再保险业务；规定政策性农业再保险人主营国内政策性农业再保险业务；规定合作性农业再保险人兼营特定行政区域内的商业性与政策性农业再保险业务。（2）赔付义务。在再保险事故发生后，分入人应在再保险合同规定的责任范围内承担损失赔偿责任。分入人的赔偿责任是为了补偿分出人的损失，但分出人实际是否已向农业原保险合同中的被保险人（以下简称原被保险人）履行赔偿责任，则与分入人无关，分入人不得以分出人未向原被保险人履行赔付义务为由，拒绝履行其根据再保险合同应向分出人承担的赔偿责任。原被保险人也无权直接向再保险分入人提出索赔要求。
其二，农业大灾保险基金风险分散规则。其主要包括以下内容。（1）基金模式法定。我国目前仅建立地方性农业大灾保险基金的模式存在资金筹集渠道过窄、管理运作成本过高、监督机制不完善、缺乏有力财政支持等缺陷。故最佳办法是通过立法规范建立统一的国家农业大灾保险基金，也允许县区级以上地方政府建立和健全地方性农业大灾保险基金，以使此类基金发挥出最大的风险分散功效。（2）基金筹集渠道法定。此类基金的法定筹集渠道应涵盖政府投入、参保农业生产经营者的投入、农业保险人的投入、资本市场筹集、社会捐赠等，但以前四种为主。（3）基金运用方式法定。农业大灾保险基金的法定运用方式应包括赔偿农业大灾损失、预防农业大灾风险、资助农业大灾风险管理科研活动以及投资等，但以前两种为主。
其三，农业大灾保险产品规则。其主要涉及保险责任与费率问题。关于前者，因为农村居民很大一部分财产系农、林、牧、渔的初级产品，新型农业经营主体表现尤甚，所以建议通过立法明确地将地震、台风、洪水、干旱、核污染等大灾风险均纳入农业保险的保险责任范围，对于恢复农业生产、维护农村地区稳定以及促进农业生产经营者增收意义重大。比如，在昆明市民谢某某诉某财产保险公司沾益支公司养殖业保险赔付纠纷案中，原告请求被告按保险金额227880元赔付洪灾全损，被告则以保险标的物能繁母猪具体死亡数量无法确定为由拒赔。法院审理认为，本案原告所遭灾损属于保险合同约定的保险责任范围，根据灾情证据可合理推定保险标的物全损的事实，遂判决原告胜诉。关于后者，因为农业大灾风险具有明显地域性特征，此类保险费率的科学厘定就很可能涉及农业保险风险区划问题，所以建议在农业保险立法中，应尽快建立与完善此类风险区划法律规则。
（四）协同推进原则的具体展开
习近平总书记指出：“我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。”《条例》将协同推进原则法定化，是我国集中力量办大事的现代法治理念在农业保险立法中的直接体现，对促进农业保险高质量发展大有裨益，故可直接为未来农业保险立法沿用。此项原则的确立主要涵盖以下几项具体制度要旨。
其一，跨行政部门及政策的协同规则。基于央地政府之间财政、金融事权划分十分复杂等国情，农业保险的运作涉及多级多个政府部门紧密的主体协同和政策协同。只要任一部门推进不力，就可能导致运行不畅乃至无法运行。这亦是影响农业保险法未来实施效果的关键因素。鉴此，农业保险法应在《条例》关于政府及相关部门职责分工较为粗放式规定的基础上，进一步做好规定的细化、升级工作，加强农业保险法与其他财政金融法的协同。尤其是针对国务院组织架构内尚无专门的农业保险协同推进机构的情况，建议农业保险法予以弥补，明确规定在农业农村部内设立副部级农业风险管理总局，负责全国农业保险的协同推进工作等。此外，农业保险法还应着力建立基层政府协同推进农业保险发展的激励约束机制。
其二，农业保险人的协同规则。不同农业保险组织形式适应不同农业保险条件，而不同农业保险组织形式又各有利弊。有鉴于此，《条例》第2条第1款将保险机构明确界定为保险公司及依法设立的农业互助保险等保险组织，以此在立法上正式确认我国农业保险的多主体经营格局。由于这一规定可有效避免在农业保险供给侧形成垄断或出现过度分散化从而产生良好协同发展效应，在以后制定《农业保险法》时应被直接吸收，并予以进一步细化。比如，可将农业保险共保体这一组织形式明确载入法律条文。
其三，农业保险产品体系的协同规则。依保障对象，应通过立法建立小农户和现代农业发展有机衔接的农业保险产品体系；依业务范围，应通过立法建立两业险和“以险养险”等互促的农业保险产品体系；依资本来源，应通过立法建立国资和民资融合、内资和外资互补的农业保险产品体系；依业务承保方式，应通过立法建立原保险与再保险相匹配的农业保险产品体系；依科技应用，应通过立法建立传统科技和现代高新科技结合的农业保险产品体系；依保障水平，应通过立法建立一般风险保障与巨灾风险保障共存、损失补偿和福利保障共生的农业保险产品体系；依财政支持层次，应通过立法建立央地多级补贴呼应的农业保险产品体系。
五、结语
基于上述研究可知，农业保险作为农业产业政策工具，各国理论和实践已反复证明国家干预的必要性，这也是我国农业保险经过多年市场化运作后得出的结论。这就使农业保险法理所当然地成为经济法的子部门法，但又带有商法的某些重要特征。相应地，农业保险法基本原则的体系构造及其制度含义也必然受到经济法基本原则的深刻影响与商法基本原则的一定影响。表现在内部层次上，农业保险法基本原则体系应是以社会效益至上原则为目的性原则，以政府宏观调控与市场调节相结合原则、农业大灾风险重点防控原则以及协同推进原则为工具性原则的内在有机联系的统一整体。这些原则的互补将使农业保险立法实现合目的性与合规律性的统一。至于在法律文本表达上，宜采用分别独立规范的形式，通过完整条款对农业保险法基本原则进行清晰规定，以发挥条款辅助裁判的功能。此外，鉴于《农业法》和《条例》受立法历史条件的局限而对农业保险法基本原则规定得较为简单且片面，未来应以《农业保险法》的制定为中心，以《条例》的修改与完善等为重要抓手，共同构建农业保险法基本原则的完整体系，以便既在立法理念和技术上科学统率农业保险法律规范体系的构建，又在执法、司法与守法层面正确指引农业保险法的实施，从而为我国农业保险在保费规模已跃居全球第一并突破千亿元大关以后，实现由大转强发展，提供理想法治环境。
作者：陈运来（湖南大学法学院副教授、法学博士）
来源：《政治与法律》2024年第9期“主题研讨——保险市场发展与保险法制变革”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
转自 | 政治与法律编辑部
